罗文胜,徐恺
经济重建与社会改革历史性互动的样本
中国城乡二元结构的矛盾真的已积重难返了吗？成都的城乡统筹试验让人看到了希望。
一份由经济学家厉以宁和诺贝尔经济学奖获得者蒙代尔领衔推出、标题为“成都城市化模式案例”的研究报告认定，成都城乡统筹改革已基本获得成功，成为“中国新型城市化道路的引领城市”。而清华大学国情研究中心主任胡鞍钢在对成都的城乡统筹进行考察后认为，困扰我国30年改革的“三农问题”，在成都找到了“路和桥”。
都江堰市统筹城乡发展模式是“成都城市化模式”的样本之一。
然而，成都精心设计的这个改革先行试点区，在“5.12”汶川地震中却遭受巨大破坏，城乡住房毁损24万户，3091人罹难，50万受灾群众分布在数百个临时安置点内。当地政府的社会治理能力受到严峻考验。
这使得震后的两年间都江堰市的城市建设都是围绕着灾后重建展开。最新数据表明，该市城区260万平方米安居住房和143个居民自建点，已接近完成；农村 6万余户农房重建完工率达98.2％，40万村民基本得到安置。2010年底，都江堰项目总投资预计达378亿元，竣工率95%，居四川省重灾区（市）县前列，率先完成中央“三年目标任务两年基本完成”目标。
“地震以极端的方式，检验了我们的城乡统筹发展成果。”成都市市长助理、都江堰市委书记刘俊林接受本报记者采访时称，震前城乡统筹所架构的经济、社会和政治基础，经受了极端的检验，但在灾后重建中，都江堰市干群之间形成了一种前所未有的信用关系，这给深化统筹城乡实践以巨大推动力。
至此，灾后重建与城乡统筹改革，在都江堰市形成了某种历史性互动。
成都模式不是学院派思路
本世纪初，成都的城市化推进和全国情况一样，对农民土地征用采取货币化补偿，造成多达30万的“三无”（务农无地、上班无岗、低保无份）农民群体。城乡二元矛盾的突出，迫使成都苦寻制度改良之方。
2003年3月，成都推出加快城市化进程局部试点，推进“三个集中”，即工业向集中发展区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中，试图以工业化、城镇化带动农业现代化，从根本上解决“三农”问题。
当年10月11日至14日，党的十六届中央委员会第三次会议召开，胡锦涛总书记发表科学发展观重要讲话，提出统筹城乡、统筹经济社会、统筹区域和统筹人与自然和谐发展等“五个统筹”治国思路；成都据此指引，一周后即10月22日，开会宣布启动城乡统筹改革，推进城乡一体化进程，并计划依靠市县两级财政用10年时间解决高达40亿元的农民社保问题。
“你要搞三个集中，不把遗留问题解决，怎么让群众相信你。” 刘俊林称，2003年成都推出的城乡统筹，首在取信于民。政府的做法是，将把分散的权利集合起来，真金白银补偿民众，“实践一下，看看发展成果由人民共享，究竟能推进到何种程度。”
刘俊林2003年11月任都江堰市代理市长、2004年2月任都江堰市市长，2006年3月任都江堰市委书记。和成都方面的情况一样，1991年到2003年12年间，都江堰以大规模征地推进城市化，拆迁农民四万多人，占全市农民人口近10%，这使得该市形成人数逾万的农民棚户区，四万农民的土地遗留问题也没有得到彻底解决。
“贯彻成都市委统筹城乡思路，我是坚定不移的。”刘俊林称，面对当时的实际困难和问题，都江堰市政府决定自我约束，集中财力，集中支付，以求全面解决农民征地拆迁遗留问题。
表面上看，都江堰拆迁遗留问题和开发商资金不到位有关。企业拿到土地，但钱没给够，有了土地证也进不了场，和农民形成对峙。对峙导致土地闲置，反过来又拖延对农民的款项支付，导致矛盾发生。
更进一步看，矛盾和村组织的不当作为高度相关。为了招商，村集体设置很低的门槛，结果引来大批缺乏实力、试图借土地开发“借力打力”的开发商，最后矛盾集中上交市里。
在此背景下，都江堰市政府取消乡镇土地出让权力，清理回收闲置土地。2004年都江堰集中三件事情：一是财政集中支付，二是土地集中经营、统征统供，三是农民集中安置；到了2007年，清理回收闲置土地几千亩。
刘俊林称，对农民而言，土地具有社会保障功能，要有效处理城市化遗留问题，进城务工和脱离土地的农民，必须获得一定程度的养老、失业、医疗等保障。
为此，2004年到2007年，都江堰财政先后支出十多亿，采用分期买单的方式，为12年间失地农民全部建立了社保；同时，按照每人35平方米住房、1平方米公共建筑、8平方米商业铺面标准，政府一次性无偿给予农民人均44平方米的补偿，尤其是人均8平方米商铺，三口之家就是24平方米，基本可以解决失地农民的谋生问题，其补偿标准为西部之最。
土地产权改革先行
一般而言，政府以让利补偿为基本手段的“自费改革”，毕竟难以持久，尤其是在两个大的外部约束条件没有变化的情况下：一个是户籍制度，一个是现有的财税制度。
“土地产权成了进一步深化改革的关键点。”周其仁分析，村庄整治过程中，更高价值被发现出来：经由宅基地和其他农村建设用地整治节约出来的建设用地指标，通过“城乡建设用地增减挂钩”项目，可置换到远高于“占补平衡费”的收入。据其统计分析，2006-2008年间，成都实施了15个挂钩项目，节约出来的农村集体建设用地指标，每亩平均收入达15万元。
有鉴于此，农村土地产权改革，成了成都市“城乡一体化”综合改革试验的核心部分。
2007年6月7日，国务院批准成都设立全国统筹城乡综合配套改革试验区，成都确定都江堰市、双流县、温江区、大邑县这4个区（市）县为综合试点改革区，其中农村产权改革先行先试选点敲定都江堰，都江堰则选择柳街镇鹤鸣村。
2008年2月21日，都江堰市召开全市动员暨培训大会，正式启动该项改革；4月8日，鹤鸣村8组61户村民与国土部门签订第一个耕保合同，并领取耕保基金；4月30日，鹤鸣村572户农户确权颁证工作全面完成，成为第一个完成确权颁证的村。
柳街镇鹤鸣村村长余跃告诉本报记者，该村作为成都市农村土地和房屋产权制度改革的“点中点”，最初曾被要求“封闭运作”，不宣传，不对外交流，其原因在于这项改革“刺”太多。
余跃回顾，2008年5月8日得到通知，5月12日下午3点半在柳街镇召开农村产权制度改革工作现场会，届时成都市所有领导，各区市县和相关部门负责人将参加会议。会议将宣布鹤鸣经验拓展至柳街全镇，为成都全市推进以产权制度改革为核心的城乡统筹做准备。
就在成都市主要领导即将出发之际，“5·12”特大地震发生。成都市干部群众迅速投入到抗震救灾中去。
不过，改革还是展开了。地震后30天，国土资源部于6月11日出台“119号文件”， 同意四川“启动用地审批绿色通道，实行特殊供地政策”，不久通知下来，产权会马上要开，因为“时机比震前更成熟”；震后40天即6月22日，成都市农村产权制度改革试点工作现场会在柳街镇召开。
表面上看，会议选择此时召开，似乎与灾后重建“跑题”，但在成都的决策盘子里，正是地震造成的现实压力，才使得以产权改革为核心的城乡统筹，有了自我证明的余地。
灾后重建提速城乡统筹
地震后仅一个月，都江堰就拿出了灾后重建总体规划。这个规划着眼的城乡统筹早在2004年已部分实施，这使得地震后的相关规划更具有国际理念。
刘俊林称，都江堰市长期推进的“三个集中”也发挥作用，震前城乡统筹修建的农民集中区，房屋基本没有受损；2004年以来建成的31所标准化学校，也全部完好，统筹城乡发展成果赢得了群众的信赖。
刘俊林举例，玉堂镇集中安置点建设过程中，他曾到现场，农民群众对政府部门有意见，并扬言要到法院告政府；“5·12”地震后，玉堂镇安置点完好无损，农民联名致信政府，表示感谢。
“灾后重建资金缺口则对具体政策的出台形成倒逼态势。”都江堰市村镇建设局张习平科长告诉记者，严峻的震后安居形势，国家有关部门对灾区用地政策给予了支持，令以产权改革为核心的城乡统筹得以提速。
张习平披露，震后两个月，仅1/10人口住进过渡板房，17万人混居帐篷，时值盛夏，篷内温度高达40度。这种情形下，政府不惜一切代价“决战八一”，储备的几千亩地全部用来建板房，2008年7月30日建成板房99797间，解决了“帐篷危机”。
然而，板房毕竟也只是用于过渡居住。由于用完了储备用地，为了建造永久性安置点，政府不得不拆几千亩，涉及居民几千户，中央此时紧急投放特殊土地指标。
2008年6月11日，国土资源部出台“119号文件”，启动用地审批绿色通道，允许四川突破土地指标流转行政区域限制，采取特殊供地政策；随后，国务院推出《汶川地震灾后恢复重建总体规划》和10个专项规划，要求灾区规划做到全域全程，覆盖城乡，全面肯定了成都推进多年的城乡一体改革路径。
土地指标有了，但决策者很快发现，资金缺口成了成都灾后重建的关键因素。按照都江堰的既定措施，一是通过地方融资，给农民建房提供基建配套，二是给予户均2万元的财政补贴，但农民建房资金平均在10万元左右，按照中央要求，永久性安置点建成时间不能拖过两年，这就需要另寻路径。
“以城补乡”的实践
“安居和乐业之间，有一个量的临界点。”周其仁称，人均30平方米的宅基地，可以确保农民的居住权。事实上，由于川西林盘的特色，农村人均建设用地面积154平方米，其中90%是宅基地。
都江堰等地的做法是，将分散农户集中安置，人均宅基地控制在50到70个平方米。节约出来土地，则套用“城乡建设用地增减挂钩”政策，以每亩15-20万元指标跨区拍卖，交换重建资金。以都江堰市向峨乡为例，灾后重建腾出三千亩非经营性建设用地，复垦后新增耕地留在原处，但指标卖到成都双流县，换回6亿元重建资金。
都江堰市柳街镇鹤鸣村村支书刘文祥称，农户拿到15万元/亩后，从中拿出1万5千元出来，用于居民集中安置点的规划费用、地质勘察费用等；剩下13.5万，用于旧宅基地复耕（耕作层厚度不低于40厘米）和新居修建；安置点内外水电等基础设施，由政府统一修建。
“我们正在打造一个开放市场。”刘俊林说，过去产权不明晰，资源再多也是浪费、闲置，农村一样要走向衰败。有了产权改革，把这个资源量化，农用地指标有偿节约,形成土地制度的激励和约束，再通过灾后重建政策把社会资本引入农村，呼吁多年的“以城补乡”，才能真正落到实处。
据了解，都江堰目前完成农用地、集体建设用地整理项目71个，新增耕地5034亩，节约指标2万亩。刘俊林在此算了一笔总账：都江堰十多万农户，宅基地户均一亩，以十万家庭计量，就是十万亩地。按照当前新村规划，农民聚居盖房约用地三分之一，十万亩地节约三分之二就是六万多亩地，换过来是40平方公里，相当于都江堰灾后重建城市的总量规模。
2009年5月国务院正式批复了成都市上报的《成都市统筹城乡综合配套改革试验总体方案》，允许其在九个方面先行先试。此方案也成为指导成都试验区进行统筹城乡综合配套改革的纲领性文件。
让民众成为重建主体
“产权改革和灾后重建互相依附，总的思路是让群众做主。”刘俊林称，民众是受灾主体，然后是灾后重建利益享受主体，进而也应该是重建过程的承担主体，“群众的积极性太重要了！”
而刘俊林也很快发现，灾后重建的实践挖掘了民众自主性的社会经济价值，进而附着于城乡统筹改革的制度内容，而最根本的基点就是产权明晰，进而构造它的身份，身份主体定了，“农民是聪明的，他知道资源什么时候使用能实现价值最大化”。
都江堰市统筹局研究中心主任周强对此颇有感触。周强回顾，成都市2003年搞城乡一体化，2007年搞综合改革配套，都是采用“小院并大院，小田并大田”方式。一开始强调统规统建，按照城市楼盘方式搞大集中，农民锄头要拿上九层楼，耕牛无处可安置，成了乡村笑话；随后按照农民意愿，改为小集中，2层独门楼房，一个村布多个点，尽量延续农民原有的生产生活形态，强调农民做主。
据周强介绍，2008年一年间，都江堰市天马镇农民聚居点如雨后春笋，建了30个；目前，虽然没了地震后原址重建的资金补助，但农民的积极性仍很高，到2010年底，将有10多个新的聚居点建成。都江堰市通过土地整理，预计将腾出数万亩耕地指标，远远超过了政府预期。
“农民对自己利益的考虑，远远比我们高明。当政策制度建立起来之后，农民一定知道使它效益最大化的路径。”刘俊林告诉本报记者。
比如说土地确权问题，通过确权先行，消除了土地制度改革的系统性风险，为改革加上了一道保险阀。毕竟，根据常规的经验，集体资产具有天然的模糊性，容易成为某些村组干部以权谋私的工具。
鹤鸣村确权试点时就发现，该村实际人口1731人，公安部门错登漏登达105人；实际农用地面积2748.6亩，而土地台帐只登记了1850.6亩，相差32.6%。这种情形下，如果不以确权为前提，贸然推动大规模的土地流转，那么这个流转的主体就不可能是农民，很可能是其他权力主体，歪曲改革并让改革背上黑锅。
“产权制度改革刚开始时，大家就有一个模糊认识，全村家底不清，利益盘根错节，很多事情除了摆上桌面公开谈，别无它法。”鹤鸣村支书刘文祥告诉记者，柳街镇政府召开千人大会后，村上召开村组会17次、院坝会154次、户主会21次，反复研究土地综合整治和农房建设问题，讨论下来，大家决定成立村（社区）议事会、监事会，搞集体决策。
通过村民议事，鹤鸣村在确权颁证路径方面，摸出了所谓的“九步工作方法”和“鱼鳞”数字化管理系统，随后为都江堰完善推广。
刘文祥回顾，议事会成立后，即着手讨论《鹤鸣村建设用地“增减挂钩”项目实施办法》。在“增减挂钩”项目人均建设用地面积的确定上，最初是135平方米，后来定调为134平方米，为了这一平米之差，大家反复拉锯，争论激烈时，一天两次，早上扯不清，晚上再来。
议事会为此讨论了八次，要求逆过来算总账，直到2009年年底，大家才达成共识。此后在灾后重建中，重建方式、重建选址、户型设计、工程监理、土地流转等诸多涉及到切身利益的内容，都上议事会讨论，政府不再代民作主和强迫命令。
“产权制度改革中经济问题和社会问题不可能分开。”刘俊林称，成都城乡统筹的所有试验均以产权改革为核心，涵盖到基层民主政策、社会治理机制等层面，充分发挥群众主体作用，让受灾群众参与政策、规划制定和选择的全过程，“反复最小、成本最小”。
冲击“土地财政”痼疾
“积极争取产权改革，另一个重要的目标是探索一条改革国家征地制度的现实路径。”刘俊林称，群众自治的另外一面，就是政府的自我约束，“实际上走到一个更深层次的问题，就是解决政府功能定位问题”。
作为地方政府重要的财力基础，征地仍然是多数地方城市化过程配置土地的主要途径。都江堰推进的城乡一体规划过程中，就遇到了城镇规划区内农村土地确权争议问题。
对政府而言，规划区土地迟早要被征为国有，如果实施确权，将大幅度增加未来征地的成本，问题在于，规划区农民权利意识偏偏最为强烈。刘俊林承认，已经不是承认不承认农户权利的问题，而是哪级政府愿意和实际承认的问题，一些区县的抵触情绪，让他“闻到了硝烟的味道”。
在“土地财政”的大背景下，为农村地区建立产权系统，本身就是对政府自身的改革。一手打出确权的强拳，同时要求收回另一只索取的手，这是一场攻守兼具的改革。它不仅指向建立一套完整可靠的农村土地产权系统，更在为改革城市的征地制度，铺垫可靠的基础和可能的解决途径。
“我们这帮人干事是有激情的，也是有理想、有理智的。”刘俊林称。
具体说来，在规划区以内，农民集体建设用地指标可以自主交易，政府需要控制的是交易规则，按照公共服务需要适当调整，比如社会治安、文化教育、卫生、环境整治等，政府相当于用一种地方税收的形式，提取公共设施建设相应份额，但把土地的权益主体权回归群众。
“这个转变至关重要。”刘俊林称，城市的发展，要预留城市化推进空间，但土地使用权主体的具体决定权，政府不用强制，你认为合算你就去交易，不愿意就拉倒。但是，产权明晰是政府的任务，一旦实现交易，政府第一要控制规划，第二要搞公共配套，第三是社会管理，这三块的成本需要交易主体支付，等于说政府通过一个地方税收形式，转换了城市经营主体。
“今天我们做的，未必被大家看好，也有不同的看法。”刘俊林称，都江堰市委市政府有使命感，愿意坚持做下去，以新的条件实现城市化。
按照成都市委的部署，都江堰市在征地制度框架内，正试图改变级差土地收益的分配模式，适当扩大政府征地所得对农村和农民的补偿，通过占补平衡和增减挂钩项目，从成都土地收益中逐步拿出一个越来越大的数目返还农村，投入土地整治。提高返农比例，就是提升征地成本，终究会抑制征地需求量，与中央“逐步收缩征地范围”的战略意图一致，最终摆脱“土地财政”弊端。
此外，成都建设用地指标拍卖特有的“持证报征”、“持证转用”规定约束，也打破了过去用地指标使用时需同时完成转征（集体所有变为国有）的状况，实现了征、转分离，为成都试验逐年减少征地规模，盘活集体建设用地，实现集体建设用地与国有土地“同地同权”，提供了可以依赖的制度安排。
“政府不再征地，可以成为都江堰的下一个亮点。”刘俊林说，借助市场和社会力量配置土地资源，彻底改变征地制度，有利于恢复政府公共服务本源，减少以至杜绝土地权力寻租空间，是当地党委政府下一步工作目标。
重建和改革的互动
都江堰市能够这样做，是灾后重建和城乡统筹改革互动留下来的丰厚基础。
刘俊林称，近几年城乡统筹，都江堰市着眼未来公共建设、基础设施、重大项目所需要的资源，已完成整体布局；此次灾后重建，更是把整个城市的主体工程体系铸造完毕，近期不需要做大规模扩展；至于城市新区这一块，政府也有资源可以置换。
此外，都江堰市社保体系已接近实现城乡全覆盖。全市城乡居民基本医疗保险参保人数达43.8万人，农民养老保险覆盖1.7万人，征地农转非人员社会保险覆盖4万人，为下一步的城乡一体化改革奠定了群众基础。
所谓“家中有粮心头不慌”，在这种情况下，都江堰市政府有足够的空间，加强服务型政府建设。在刘俊林的决策盘子中，政府将着力于完善规划、维护市场、维护公平交易，帮助群众设计他们的未来，而不是去决定他们的未来。
“未来的都江堰市是一个国际旅游城市，我们的群众不仅要把衣服穿干净，房间打扫漂亮，还要学会外语，学到外语挣欧元。”刘俊林说，“那个时候，你帮群众设计好了，群众能干就干，尊重自愿，这是一个很深层的体制变革。”
