作者:■本报记者 魏好勇
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继浙江省温州市今年率先提出“镇级市”试点后，山东省有关方面日前也宣布行将试点的消息。
今年4月，中央就已确定在全国25个经济发达镇开展行政管理体制改革试点，山东省广饶县大王镇被确定为中央试点单位。在从上而下的支持下，以强镇扩权为内容的“镇级市”试点正在山东如火如荼地展开。
深化扩权强镇改革，加快推进强镇向城市转型升级，作为我国新型城镇化发展的创新理念和思路，发展小城市策略在大城市拥堵不堪的今天有着更为深刻的意义。
记者了解到，山东省有许多经济实力强、发展迅速的经济强镇，囿于现有行政管理体制的因素，较强的发展动力受到管理权限的限制，长期存在着“脚大鞋小”的成长烦恼。“镇级市”试点，或许成为解决这种烦恼、加快新型城镇化发展的重大突破口。
强镇“脚大鞋小”
在山东省滕州市西岗镇，当地人戏称该镇为“西岗市”，更有甚者将该镇与连云港、甚至香港相比，称“南有香港连云港，北有西岗”。
当地人的戏称只是茶余饭后的谈资。然而，在谈资的背后，却折射出该镇敢于称为“城市”的底气。支撑这种底气的，首要的自然是较强的经济实力。作为一个拥有13.1万人总人口的乡镇，去年实现GDP38.3亿元，财政收入1.52亿元。
在山东，像西岗这样的强镇还有不少。列入全国25个经济发达镇开展行政管理体制改革试点的广饶县大王镇实力比西岗还要强一些。
记者在大王镇看到，建设精美的楼房建筑错落有致，街道规划整齐，连市区“标配”的主要国有银行、市立医院和星级酒店也是一应俱全。
据了解，大王镇包括流动人口在内，拥有的人口达13.3万左右，其中大王镇镇区就有接近6万的常住人口，大王镇的小城镇化程度可想而知。
除了人口规模外，大王镇的经济实力更是富可敌县。
据介绍，大王镇有三家企业进入了全国500强，有两家上市公司，还有全国影响较大的橡胶轮胎基地。
数据显示，2009年，大王镇实现生产总值113亿元，规模以上工业企业产值480亿元，利税23亿元，镇级财政收入2.57亿元。
大王镇已连续30年保持东营市“纳税第一镇”和“地方财政收入第一镇”的地位，即便如此，大王镇也有着与其他乡镇同样的烦恼，那就是“财政上的钱不够花”。
据报道，尽管大王镇2009年的镇级收入为2.57亿元，但县级财政还要拿走一部分，最后真正留在镇里的也就1亿元左右，而这1亿元对于发展中的大王镇来说仍显得捉襟见肘。
专家认为，除了财权不够独立外，镇上许多事务需要向县有关部门协调处理，增加了步骤和难度。
专家表示，小城镇在经济高速发展的情况下，却面临着财政留成少、人手紧缺、事权不足等多方面的限制。说明现行乡镇管理体制和管理模式已经难以适应现阶段乡镇社会经济发展的需要。于是，摆脱体制的羁绊，向上要权和要钱成了这些强镇发展的内在诉求。强镇扩权成为解决这一窘境的必然选择，其目标就是给强镇松绑，给强镇的发展注入新的活力。
重点是扩权
尽管山东省“镇级市”试点已经宣布，但参与试点的乡镇还未确定。
记者从山东省住房和城乡建设厅了解到，目前“镇级市”试点的有关政策和试点乡镇名单正在研究，现在还只是提出这样一个思路，参与试点的乡镇要综合论证后确定。
根据山东省乡镇机构改革工作会议的消息，山东明确提出将根据不同类型乡镇的发展需要，采取委托、授权等多种形式，逐步下放与乡镇职责任务相适应的部分管理权限，计划用3-5年时间将20余个中心镇培育成小城市。
据了解，在我国东部沿海，有许多工业化程度、城镇化水平、人口规模堪比地级市的城镇，然而，受制于镇级建制，无法享有与县级市等级的诸如财政、人员配比等方面的待遇。这些镇的实际情况是：镇级体制、县级工作量、市级要求。
在本次试点的内容中，如何给“镇级市”扩权成为最关键。
专家认为，因此，在接下来的“镇级市”试点中，最值得期待的就是如何放权，为“镇级市”的发展赋予更多的权限。
记者了解到，山东省编办近日会同有关部门联合下发通知，对试点工作进行了部署。通知下发后，各地市紧急召开“镇级市”试点会议，进行详细部署。
据了解，尽管具体政策尚未出台，基本指导思路却是明确的。主要是：
一是探索建立机构设置综合、管理扁平高效、人员编制精干、运行机制高效的新型基层行政管理体制。对规模较大、城镇化水平较高、条件具备的经济发达镇，适时进行区划调整。
二是以“扩权强镇”为重点，按照权责一致、依法下放、能放即放的原则，赋予经济发达镇比其他乡镇更多的县级经济社会管理权限，着力下放城建、环保、治安、安全生产等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限。
三是按照财力与事权相匹配的原则，进一步调整完善县镇两级财政管理体制，建立财政超收激励机制，县(市)镇财政分成比例向经济发达镇倾斜，切实提高经济发达镇的财力，增强其经济社会又好又快发展的能力。
四是完善相关配套政策，积极推进用地制度、户籍制度、基层民主政治、干部人事、社会保障、投融资体制等方面的改革，为经济发达镇全面协调可持续发展创造良好的环境。
在潍坊市加快推进扩权强镇试点工作会议上，潍坊市委常委、常务副市长胡岗要求：“具体工作中，要明确出发点是促进农村经济快速发展，核心是放权，把县的权力放到镇，中心任务是增强强镇对农村的带动能力，目的是统筹城乡发展，改善民生，实现共同富裕。努力做到观念要更新，规划要高起点，放权要到位，体制要创新。”
“扩权强镇试点工作是一项改革试验性工作，全市上下都要支持改革，帮助基层大胆探索实践，有关部门要助不能挡，要放不能收。”胡岗特别强调说。
试点千挑万选
那么，究竟什么样的镇能成为“镇级市”试点？由于山东方面正在研究试点方案，“镇级市”选择与申报的标准成为各界关注的焦点。
山东省社科院省情综合研究中心主任、享受国务院政府特殊津贴的秦庆武教授认为，镇级市试点的一个重要条件就是经济总量和产业规模，这样才能带动城镇化的发展。
针对山东的实际情况，秦庆武认为，如果要在山东试点“镇级市”，在划定GDP或产业规模的标准上不必非得和南方发达省份一致，达到百亿以上，例如山东的“镇级市”GDP标准可以考虑“50亿-100亿元”。
秦庆武认为，“镇级市”迫切需要解决的问题之一，首先就是为城镇赋予更多的城市建设、管理的权限，尽快让城镇变成一座小城市，为更多的人提供一个现代化居住环境，对于“镇级市”试点中带来的从“镇”变“市”引起的人员的变动、级别的升降等，不应该是试点中最主要的内容，“镇级市”领导不管是叫镇长还是叫“市长”，仍归县长管，而县里要做的就是放权，让“镇级市”成为“小政府、大服务”的公共管理和服务机构。
还有专家认为，应从居住人口以及城镇化水平等角度综合评价等来定。
除了选择标准将较为复杂外，在3-5年里选择20余家试点乡镇，这对全省有1100多个乡镇的山东来说并不简单。
据了解，目前山东省有1100多个建制镇，但是该省城镇化率到2008年仅为47.6%，城镇人口、城镇建成区面积分别达到4480万人、7170平方公里，有95个小城镇跨入全国千强镇行列，但是排名相对靠后规模相对较小。例如，百强镇中山东只有两个，而且排名在后十位，全国千强镇平均财政收入过两亿元，山东省“千强镇”中的财政收入仅1亿多元。
专家认为，在制定标准的时候，还要考虑到不同地区经济发展水平的差异，以免试点集中在沿海发达城镇，造成试点城镇发展的不平衡。
据介绍，镇级市试点并不涉及行政区划层级调整，其核心要义在于以一个城市的标准来建设和管理一个镇，在于强镇扩权，即将行政资源向这些发展势头较好的经济强镇释放，以满足其发展要求。
冲动与压抑同在
“镇级市”试点，自然是较强乡镇的饕餮盛宴。但是，这一大餐吃起来并不简单。
记者联系几个重点乡镇采访时发现，对于“镇级市”这一热点话题，工作人员表现的都很敏感。接到的是“不清楚”、“一切都在等上面安排”之类的回复。
分析人士称，“镇级市”必然会削弱县里的财力，县里其实并不愿意这么做。但这次试点是从全国到全省都一致推进的，有些县市尽管不会明确表示，但也会旁敲侧击地给乡镇施加压力。
在现实的利益面前，乡镇改市的冲动与县里的阻力同样存在。
据报道，大王镇列入中央编办的“强镇扩权”试点过程中，县里并不知情，让县里领导很不满意。据称，大王镇财政收入约占该县的三成左右。
按照温州“镇级市”试点方案，这些试点镇将扩大土地使用权、财政支配权、行政审批权和事务管理权。其中包括：每年安排不少于所在县总量1/3的用地指标，单独切块、直接下达给强镇统筹安排；县与镇财政分配采取确定基数、超收分成、一定3年的办法。强镇的土地出让收入除上交有关税费外，80%-100%留给镇，县属部门驻强镇的下属单位在镇内的各种收费，除县以上部门代收和特别规定外，都统一纳入镇财政专户管理。
秦庆武认为，“镇级市最主要的有相对独立的财政，这一点非常关键。虽然现在乡镇也作为一级财政来对待，但县对乡镇财政统得很死，基本上是乡财县管，乡镇的财政基本上都要交给县，乡镇留存很少，由县统一使用。那么，为了促进经济发达镇的发展，应当赋予镇相对独立的财权，让其有充分的自我发展能力。”
对于扩大镇级市的财权是否会造成富镇越富、穷镇越穷，从而影响县域经济发展的问题，秦庆武表示，“目前，不少县建设得不错，但乡镇一级建设较慢。其实，县域经济的发展也需要一个过程。把权力下放给乡镇的力度大一点，乡镇发展得才快一点。县域经济如果只有县城的发展，没有乡镇的发展，没有农村的发展，这样的县域经济也发展不起来。县域经济发展是一个整体。”
背景新闻
今年2月22日，温州市委书记、市人大常委会主任邵占维公开表示，要“把乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇、苍南县龙港镇等5个试点强镇建设成为镇级市”。
4月5日，浙江全省首家镇级行政审批服务中心——苍南龙港镇行政审批服务中心与上级行政审批网络实现并网试运行，26个部门的139项办事事项管理审批权限由县下放到镇。随着强镇扩权试点工作全面展开，“中国第一座农民城”龙港镇，在探索建设“镇级市”的道路上迈出了坚实一步。
与龙港镇同时开展“镇级市”试点的还有乐清市柳市镇、瑞安市塘下镇、永嘉县瓯北镇、平阳县鳌江镇等强镇。温州市提出，要按照建设现代化城市的要求和理念，全面提升规划建设管理水平，实现城镇向城市转型，努力建设“镇级市”。
温州市此次试点的5个镇，均不是县（市）政府所在地，但都属于经济实力较强的中心城镇，人口密度相对较高，外来人口数量众多。目前龙港镇常驻人口已经高达30多万。
1984年，龙港农民自费建设“中国第一座农民城”；上世纪90年代中期，龙港、鳌江先后列入全国小城镇综合改革试点镇。这5个强镇，均是各县（市）的经济中心，财政收入占所在县（市）总额的30%以上。但长期以来，强镇的城市基础设施、社会管理功能跟不上当地经济社会发展，“小马拉大车”已到了难以为继的地步。这促使温州市下了强镇扩权改革的决心。
温州市委、市政府出台《关于推进强镇扩权改革的意见》的主要内容包括：加大政策扶持力度，完善工作平台、理顺管理体制三大块，主要方式是通过县（市）级职能部门向驻镇的派出机构“授权”，实行分局审批、县（市）局备案。5个强镇将建立城镇管理综合执法大队、镇审批服务中心、土地储备中心、招投标中心等工作平台。同时，试点镇的党政一把手将“升级”，镇委书记进入所在县（市）委常委班子；镇长明确为副县长级。
实际上，上世纪80年代，中国曾经做出过“县级市”的尝试，但在1993年，相关的审批停止。
今年2月召开的十一届全国人大常委会第十三次会议透露，中国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县（镇），适度改设为市。这被认为是中国行政区划改革的信号。
