考虑到美国监管机构的多头并立，建立由各主要监管机构负责人组成的委员会对于保证美国金融体系的完整和稳定显得尤为重要
■ 秦国楼
2010年7月21日，美国总统奥巴马签署《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》(以下简称“该法案”)，美国成为引领危机以来国际监管改革浪潮的先行者。该法案最终通过，也使得金融危机以来美国朝野围绕金融监管改革的争吵在立法层面暂告一段落，并开启了实施层面的监管改革新进程。未来两年内，美国各监管机构将按监管改革法案确定的原则制定详细的监管规则，这其中又少不了监管者与被监管者之间的博弈。
该法案共计16章，内容庞杂，涉及美国金融体系的方方面面。法案第一章又称“金融稳定法”(Financial Stability Act)，体现了该法案改革监管体制以防范系统性金融风险、维护金融稳定的宗旨。实际上，在该法案讨论、听证和质询过程中，尽管各有关方面在诸多问题上分歧难调，但在整合监管资源、协调监管政策、维护金融稳定的改革目标上，却是空前的不谋而合。
“金融稳定法”的主要内容
新设金融稳定监督委员会(Financial Stability Oversight Council, FSOC)
设立FSOC主要有三重目的：一是识别威胁金融稳定的风险，这些风险既可能因大型且相互关联的银行控股公司或非银行金融机构陷于严重财务困境甚至倒闭而引发，也可能是由金融市场以外的因素所致，比如引发此次金融危机的导火索就来自房地产市场；二是强化市场纪律，消除股东、债权人、交易对手方关于政府将保护其免受损失的预期；三是应对威胁金融体系稳定的新的风险因素。
“金融稳定法”赋予FSOC以下主要职责：一是认定系统重要性非银行金融机构。这里的非银行金融机构是指除银行控股公司以外，年度金融业务营业收入占85%以上，或者合并财务报表的总资产的85%以上来自金融业务的公司。公司是否主要从事金融业务，其认定规则由美联储制定，但主要从事金融业务的非银行金融机构是否具有系统重要性，则由FSOC参照公司陷入严重困境可能使金融稳定面临威胁，并经FSOC有投票权的三分之二多数成员表决通过裁定。被认定为系统重要性的非银行金融机构必须接受美联储监管。二是从成员机构、其他联邦或州监管机构收集信息，或指导金融研究办公室从银行控股公司或非银行金融机构收集和分析信息以支持其工作。三是促进成员机构、其他联邦或州监管机构之间的信息共享，协调政策制定、检查、报告和处罚等事项。四是跟踪国内外金融监管和金融发展动态，并向国会提出建议，提高金融市场效率和竞争力，促进金融稳定。五是认定系统重要性非银行金融机构并要求美联储实施严格监管，建议美联储对受其监管的银行控股公司或非银行金融机构，在资本充足、杠杆率、流动性、风险集中等方面制定和实施更严厉的监管标准。六是针对金融机构的某些业务可能导致流动性风险或其他可能引发金融体系的连锁反应，向功能监管者提出提高监管标准的建议。七是认定具有系统重要性的支付结算等金融市场基础设施。八是探寻可能影响金融稳定的监管真空。
FSOC每年均要向国会报告并提供证词或提出相关建议。从其职能上看，FSOC是协调美国各主要监管机构的研究、咨询性机构，没有相应的监管权。考虑到美国监管机构的多头并立，建立由各主要监管机构负责人组成的委员会对于保证美国金融体系的完整和稳定显得尤为重要。
设立金融研究办公室(Office of Financial Research, OFR)
名义上OFR隶属财政部，实际上较为独立，经费主要来自向受美联储监管的大型银行和非银行金融机构的收费。OFR主任由总统提名经参议院同意后任命，任期6年。OFR职员主要由经济学家、会计师以及金融专业人士组成，主要收集信息、分析数据、提交报告，为FSOC的决策提供研究支持。OFR下设数据中心和研究分析中心，前者代表FSOC向金融机构收集数据，后者代表FSOC开展独立的分析和研究，就影响金融稳定的风险提交报告和建议。
针对具有系统风险特征的银行控股公司、非银行金融机构以及其有关业务，确立了更为严格的监管制度
FSOC认为，资产在500亿美元以上的银行控股公司以及前述被FSOC认定为系统重要性非银行金融机构，均为具有系统风险特征的金融机构，美联储应在风险资本、杠杆率、流动性要求、全面风险管理、重组计划、信用集中度、信息披露等方面对其实施更严厉的监管，监管规则应于法案生效后18个月内发布。同样，如果金融机构因业务操作、业务范围、业务规模或业务关联度等原因而导致或加剧金融体系的流动性不足、信用紧缩等问题，有关监管机构同样应提高监管标准，比如针对系统风险而实施额外资本要求、禁止银行控股公司从事自营交易和某些基金发起业务(即“沃克尔法则”)。
被FSOC认定的系统重要性非银行金融机构，应在180天内到美联储进行登记，接受美联储在报告、检查和处罚等方面的监管。对于在美营业的外资金融机构，具有系统风险特征的外资银行控股公司或者非银行金融机构，同样应受到更严格的审慎监管，但具体规则和监管方式由监管机构根据法案制定。
“金融稳定法”的主要特点
一是建立跨部门机构以协调多个监管机构政策。长期以来，美国的金融监管体制以繁杂著称于世，可用“双线多头”概括之，即在联邦和州两个层面上，同时存在多个监管机构。比如，在联邦层面上，同时存在美联储、货币监理署、储蓄监理署(根据此次通过的法案，该机构将被撤销，其职能并入美联储、货币监理署和联邦存款保险公司)、联邦存款保险公司、全国信用联社管理局、证监会、商品期货交易委员会、联邦住房金融管理局以及根据该法案即将成立的联邦保险署(FIO)；在各州，均有银行监管局、证券监管专员和保险监管专员。1999年通过的《金融服务现代化法案》在废除金融分业经营体制的同时，构建了以美联储为主、各功能监管机构为辅的“伞形监管”。但各监管机构自行其是、相互掣肘的现象司空见惯，埋下了系统风险隐患，一旦金融危机爆发，就难以及时处置风险从而放大危机规模和后果。该法案新设金融稳定监督委员会，各监管机构负责人均成为其成员，委员会在不影响各监管机构实际监管权的同时，承担着广泛的协调职责，立法者用心何其良苦！
二是强化了系统重要性的非银行金融机构和金融业务的监管。传统上，各国金融管理当局普遍认为，只有商业银行才会通过“存款挤提”而引发系统风险。但此次金融危机表明，即便是雷曼兄弟公司、美国国际集团这样的投资银行或保险机构，同样可能存在显著的系统风险特征，某些规模较大的基金管理公司，一旦流动性出现问题，也可能引发整个金融市场的动荡。强化系统重要性金融机构监管，是监管者痛定思痛后的共识，而系统重要性金融机构既包括传统的商业银行或银行控股公司，也包括某些非银行金融机构。
三是扩充了美联储的监管职权。法案制定和讨论过程中，曾有提案要求限制或剥离美联储某些监管权，但最终结果却相反，美联储不仅保留原有对全国性大型银行控股公司的监管权，还新增了对系统重要性非银行金融机构的监管权，承接了储蓄监理署对储蓄类控股公司的监管权，新成立的消费者金融保护局也是设在联储内。应该说，这是各界对联储在防范系统风险中的核心地位的认可。
四是加强系统重要性金融机构和金融业务监管的具体规则还有待各监管机构制定和落实。法案仅仅确立了强化系统风险监管的基本原则，而将一些技术性、操作性更强的具体规则留给各有关监管机构，这既加速了立法的进程，也避开了某些敏感问题上的争议，比如针对系统风险的额外资本要求、对具有系统风险特征的外资金融机构的认定等。
当然，我们不得不承认，“金融稳定法”在整合监管机构、提升监管效率方面的作为实在有限，这最终可能影响立法者在防范系统风险、维护金融稳定方面的努力。美国前财政部长汉克·保尔森在危机尚未来袭时，曾尖锐批评大萧条后几十年来发展起来的复杂监管架构，提出“保尔森蓝图”(Paulson Blueprint)：建立单一的审慎监管机构；将美国证券交易委员会(SEC)与商品期货交易委员会(CFTC)合并，构建单一的商业行为监管机构；制定联邦保险宪章，待时机成熟再成立联邦保险监管机构。现在来看，法案中完全看不到“保尔森蓝图”的影子，监管机构数量几乎没有减少，SEC与CFTC仍各自为政，美国仍是证券现货监管和期货监管分属不同机构的唯一国家，美国仍是唯一没有全国保险监管机构的国家。
启示与建议
我国现行的金融管理体制是“一行三会”：人民银行负责金融宏观调控，银监会、证监会和保监会各司银行业、证券业和保险业的监管。这一体制有利于提高金融宏观调控和微观监管的专业性、科学性，但毋庸置疑的是，这一体制的形成深受国际金融监管体制变革的影响。那么，此次危机所暴露的国际金融监管中的宏观金融管理缺位、金融监管不协调等种种弊端，也就会在我国目前的金融管理体制中有所反应。尽管由于国内市场相对封闭、金融创新相对不足，我国金融体系免遭国际金融危机的直接冲击，但未雨绸缪要胜于亡羊补牢，改革和完善我国金融监管体制，是防范系统性金融风险、促进我国金融持续健康发展的迫切需要。
借鉴美国金融监管改革经验，结合中国国情，我国应强化中央银行职能，明确人民银行在防范系统性金融风险中的主要角色。一是确立人民银行在宏观审慎管理框架中的主体地位。与受危机重创的美欧国家一样，当前我国金融监管领域也存在宏观审慎管理缺位和微观监管“合成谬误”的问题，银、证、保三个行业监管部门以防范单个金融机构风险为目标，无法对金融机构之间的关联性以及由此导致的系统性风险给予足够的关注。事实上，单个金融机构的稳健经营，并不必然导致金融体系的稳定；相反，稳健的金融调控政策、良好的金融运行环境是保证金融体系稳定的不可或缺的重要因素。从承担的具体职能上看，人民银行具有制定和实施货币政策、维护支付清算系统正常运行以及维护金融稳定的法定职能，在宏观审慎管理上具有不可替代的特殊地位。二是确立人民银行在系统重要性金融机构监管上的主导作用。在我国，系统重要性金融机构主要包括大型金融机构、金融控股公司和提供支付结算等基础服务的金融机构。系统重要性金融机构通常是引发系统性金融风险和金融危机的源头，应明确人民银行在监管系统重要性金融机构中的主导作用。三是树立中央银行权威，赋予人民银行在金融监管协调中的牵头人职能。在宏观审慎管理与微观审慎监管分离、金融业分业监管的情况下，监管协调对于防范系统性金融风险而言尤为重要。建立和健全金融监管协调，关键在于确立监管协调牵头人，当前，这一角色应由履行防范系统性金融风险职能的中央银行来承担。■
作者单位：中国人民银行金融稳定局
