——山东临沂市财政创新支持城市建设发展纪实
宁新路 李忠峰 厉建梅
漫步临沂城，每一个初到的人，都无法与想象中的革命老区对接；几年后重游的人，更是惊叹她的沧桑巨变；就是当地人，也会为日新月异的城市景观而惊奇。
短短5年间，临沂向北，实施总面积52平方公里的北城新区开发建设；向东，跨沂河东进打造“半壁江山”，让沂河成为城市内河，老城豁然开朗；西、南方向分别进行市场搬迁改造和工业优化提升；市中心则通过治理水网、路网撬动老城的改造提升。
如今，156平方公里的主城区和年交易额600多亿元的大市场，共同撑起一个鲁南苏北“区域性特大中心城市”的雏型。300多公里大水系贯通8条河流，串起一座优美的江北大水城。
立足区位建中心城市
临沂，临水而建，因河得名。
2003年以来，市委、市政府把中心城市建设作为经济社会发展的突破口和切入点，确立了“以河为轴、两岸开发，一河六片、组团发展”的方向，并确定了两大战略：城镇化主导战略和中心城市带动战略，以基础设施配套完善为先导，新区开发和旧城改造提升并举，拉开了鲁南苏北区域中心城市的总体框架。
做大主城区的主战场在北城新区。要将这曾以脏乱差著称的城乡结合部打造成现代化的商务居住区，仅一期工程就需占地23.7平方公里，拆迁、征地、基础设施建设等政府性投入需110多亿元。在“财政零投入”的前提下，如何在保证耕地面积不减少的前提下，“变”出足够土地？
2005年，临沂抓住作为第一批增减挂钩试点市的政策机遇，10个项目区节约了3204亩挂钩指标，其中部分被调整到北城新区。其后，又通过对33个行政村进行合村并点，为5.4万村民建起8大社区469座楼房，节约建设用地1万多亩，节地率57%；让符合条件的企业向周边工业园集中，节地率50%；对“五小企业”进行拆除，腾出建设用地2100亩。
以城养城、以城建城、以城生城，北城新区由此“点土成金”。政府成立城投公司，运用土地抵押向银行融资，先行进行基础设施建设，配套公共服务措施，使“生地”变“熟地”。记者了解到，按整个北城新区一期可供开发的1.7万亩土地，能实现土地价款收益154亿元。扣除一期建设所需，还实现盈余。这种“无中生有”运作资金的方法，使临沂城市建设基本实现“融资—投资—收益—再投资—再收益”的良性循环。
大手笔建设北城新区，还为改造提升老城区提供了新空间。围绕打造中国现代商贸城目标，临沂市将老城区一批党政事业单位搬迁至北城新区，腾出空间改造提升大商城，由此分离、发展起了68处专业批发市场，带动临沂大市场内90％的板材、80％的塑料制品、50％的玩具和灯具产品等，实现就地加工生产，走向“工商复合”发展模式，成为江北最大的商贸物流中心。
在建大城的同时，临沂做起水文章，让城市活起来、美起来。
过去，万顷沂河是临沂城区拓展的“界河”，城市生产力布局限于河西。1997年至今，临沂人先后在沂河上建起7座拦河蓄水闸坝，使沂河流经城区面积达到48.5平方公里。市里还从沂河等8条河流除污治理切入，对河流沿岸进行大手笔规划整治，建设了集水、岸、滩、堤、路、景于一体的330公里景观大道，配套建设36处滨河公园和文化长廊、9大广场、18个特色园区。沂河真正成为城市“东进西扩”的中轴线，临沂由此成为“大水城”。
2004年开始的“一创六建”活动，实实在在将临沂的美推向了每一条道路、每一个角落。所谓“一创六建”，即以争创全国文明城市为龙头，全面推进全国双拥模范城、国家环保模范城、中国优秀旅游城、中国历史文化名城、国家级卫生城、国家园林城“七城同创”。
巧妙运作觅资金“活水”
“经营”二字，在临沂的城市建设中，不只是体现在土地上，在环境、服务、文化等方面，更表现为多样化的运作方式。
“万阅城”是一个很好的例子。这个新落成的藏书量为120万册的临沂市图书馆，位于城市中轴线之上。当时，原书店并没有能力在旧址上重建新馆。资金是个大问题，同时拆迁涉及的利益方很多，旧址上老书店外，还有一座老影院，一个新华居委会和一些居民楼。怎么办？引入社会投资方！
项目建设投资方临沂新华置业有限公司总经理田相杰介绍说，政府给了1400万元的政策优惠，公司初期对项目投资5700万元，又融资2亿元，最终建成了地面建筑总共23万平方米的大厦。其中，老居委会和原居民都迁回原址，又还建一个现代化的图书馆、电影城，各方皆大欢喜。
采用BT模式为市政建设提供资金保障，是临沂市财政局等部门的“得意之作”。据介绍，BT模式的基本运作方式是：政府通过合同约定，将拟建设的某个建设项目授予承包商，在规定的时间内，由承包商负责该项目的投融资和施工，合同期满，承包商将该项目有偿转让给政府，政府根据合同约定支付承包商工程款。这种融资方式在一定时期内有效缓解政府在工程建设方面的资金压力。
2004年，临沂市在城市主干道改造、祊河桥建设、南坊新区建设和滨河大道二期工程建设中采用BT模式融资3.28亿元。2005年，在滨河大道三期工程建设中，又成功运用BT模式融资1.38亿元。
经营之妙，已被临沂人运用得炉火纯青。涑河原来只是一条穿城而过的污水沟，临沂人巧施妙手将其打造具有水乡风情的“江北秦淮河”。概念尚在纸上，嗅觉灵敏的开发商就蜂拥而至。治完河政府一算账，竟实现盈余！在北城新区开发建设中，对于供热、燃气、供水、污水处理等公用事业，授权特许经营或BOT运作；加油站、沿河景点等收益性项目，连同土地使用权和项目经营权一起拍卖……通过这些可经营项目的市场化运作，北城新区共筹集建设资金100多亿元，为新城建设开发增添了源源不断的动力。
产业支撑引领城市速变
做大城市必须要有产业支撑，否则就是“空城”。对这一点，临沂市决策者们头脑十分清醒。
城市化有一个显著特点，是既有“城”，也有“市”。临沂正是通过发展“市”，加速了城市的扩张。
借力旧城改造，临沂把原来杂乱分布在老城的商贸城整体西迁，由此推进了大市场向“第五代”剧变。投资5000万元的网上商场自去年启用后，全市网上商场交易额已占总贸易额30%以上。市场提升对周边的罗庄区和河东区带动显著，2个区的粮油花卉和五金市场现已颇具规模，3个区的专业市场市值达到800亿元以上。
做大市场的同时，临沂人意识到，单一的商贸产业支撑并非长久之计，发展轨迹应向综合产业支撑转向。他们首先甩掉的是大市场“买全国、卖全国”的原定位，向“商贸城+生产基地”进发。通过设立兰山工业园等园区，提供优惠条件，吸引有实力的业户或工厂进驻，由此拉长了商贸的产业链。
临沂举起“天下物流”的大旗，着力发展三大物流基地，100多家物流公司高调进驻，一张从临沂撒出的大物流网已覆盖全国所有县区。由于物流成本比全国其他城市低30%，使得临沂成为全国物流分销的中转站。2009年，大市场物流总额已高达1500亿元。
城市化的推进，环境的优化，吸引着越来越多的人前来临沂务工、经商，投资兴业。据统计，有7万浙江人、4万江苏人常年在临沂生活，日常仅围绕大市场活动的就有30多万人。
正是因为有了这些人气，迅速扩大的临沂城才焕发出勃勃的生机。几年间，这里由“沂蒙山”变身为“大水城”；由一个功能混杂的“大市场”变为城市功能分区明确的现代化城市；低矮的平房被形态各异的现代化楼房代替。
5年间，临沂市建成区人口达到152万人，比2002年多出83.6万人；建成面积156平方公里，比2002年扩大86平方公里。截至2009年底，临沂市城镇化率达到46.4%，比2002年提高13.5个百分点，进入了城镇化加速发展快车道。
