建国以来，我国逐步形成了以市管县为主的行政管理体制。普遍实行的市管县体制一定程度上也束缚了城乡协调发展的步伐，成为我国城镇化进程中的一个体制性障碍，具体表现为：缺乏法律依据，处于尴尬境地；行政成本提高，行政效率降低；供养人员增加，财政负担加重；协调发展不足，市县争利严重。
■国研视点■樊雪志
建国初期，为了便于治安管理，我国曾在个别城市短期实行市领导县的体制。据《中华人民共和国县级以上行政区划沿革（1949—1983）》记载，杭州市于1949年至1951年间管辖过杭县；兰州市于1949年至1950年间管辖过皋兰县；昆明市曾于1951年至1953年间管辖过昆明县；重庆市于1951年至1952年间管辖过巴县；贵阳市于1952年至1955年曾管辖过贵筑县。此外，1949年无锡市曾管辖过无锡县；徐州市管辖过铜山县。此后，北京、天津、旅大、本溪等市先后实行过市领导县体制。当时实行市领导县体制主要是为了保证城市的蔬菜和副食品供应。所以，能够领导县的市仅限于部分直辖市、省会城市和个别大城市，一般一个市只领导一个县。实际上，市领导县体制在1957年以前还不能称为“体制”，只是地方政府管理架构的一种特例，实行该体制的市数量较少，只占当时市建制比例的3％左右。从时间上看，一般经过一到两年时间就又重新划归专区领导或改制为市领导下的区。由此也可以看出，当时是尽量避免由市领导县。
截至2005年底，中国内地31个省级行政区（香港、澳门和台湾地区的行政管理体制不同，暂不包括）对县或县级市的管理有4种模式：（1）由省、直辖市、自治区直接领导管理县或县级市，这样的县级政区为56个（包括37个县、18个县级市、1个林区），占全国2010个县或县级市总数的2．79％。（2）地级市领导和管理县或者县级市，共有1546个，占总县级政区数的76．91％。（3）省级政府的派出机构地区行政公署或盟代管县，这样的县或者县级市共有148个，占县或者县级市总数的7．36％。（4）民族自治的地方由自治州领导和管理县或者县级市，共有246个，占县或者县级市总数的12．24％。在辖县的四种模式中，以市管县体制为主。市领导县体制已经成为地级管理层中占主体地位的体制，是覆盖面广的地方行政体制。
市管县体制的历史作用
一是促进了中心城市作用的发挥。面对改革开放初期城乡分割，商品供给严重不足的局面，中央提出通过市领导县体制，把中心城市变成商品交换中心，发挥中心城市优势，带动整个区域经济发展。实行市管县，实质上就是以经济比较发达的城市为核心，带动周围农村经济的发展，逐步形成以大中城市为依托的城市经济区。城市是社会经济活动即生产、交换、分配、消费比较集中的场所，是区域经济的中心，它负有组织协调生产活动，组织物资集散和商品流通，提供综合服务，促进辐射区内实现现代化的功能。实行市管县，是发挥中心城市作用的重要措施。
二是一定程度上有助于城乡优势互补。市管县有利于城乡经济的统一规划。以往地、市分割，互相掣肘，城乡各自的优势无法发挥互补作用，常常出现重复建设和盲目布点。实行市管县后，市可总揽城乡全局，统筹和规划“大市区”的经济建设。地方政府可以用经济、法规、行政等手段，对辖区的工业和农业、经济和社会的发展实行统筹兼顾，打破城乡分割的壁垒，逐步实现优化组合，促使城乡经济和社会事业协调发展，形成工业生产、商品流通、科技信息、交通邮电、金融信贷网络，推动区域经济发展。通过城市对农村的产品扩散、技术扩散、信息扩散、资金扩散，缩小城乡在经济上的差距。城市以其经济、科技、教育、人才、信息、设备等方面的优势扶持农村，城市工业带动农村农副业和乡镇企业的发展，促进农村产业结构的调整和科学技术水平的提高。农村作为城市发展的基础，为城市提供充足的劳动力、原材料、水资源、粮食、蔬菜、副食品、城市建设用地等，解决了城市发展的后顾之忧，也拓展了城市工业产品市场。
三是推动了城市化的进程。在过去的计划经济体制下，城乡隔离状态严重，城市化发展缓慢，尤其是20世纪60年代初至70年代末，基本上处于停滞阶段。1978年底，全国城市化水平为17．9％，与建国初期相比仅提高了7．3个百分点。1983年实行市管县体制后，国务院和民政部提出了新的设市标准和市领导县条件，这大大加快了我国城市化的发展速度。到2008年底，我国城市化率已达45．7％，全国共形成建制市655个，含4个直辖市、283个地级市、368个县级市。
市管县体制的历史局限性
一是缺乏法律依据，处于尴尬境地。我国《宪法》规定我国地方行政架构实行省、县、乡三级，然而实际上却形成了省—市—县—乡的四级行政架构模式，对于市这一级行政组织的法律地位一直没有做出明确说明。因为缺乏法律依据，因此对市管县的具体操作方式也就有了较强的随意性。法律规定的缺位，导致了对地级市进行定位的困难，省级政府基本以宏观管理为主，多为制定政策；县级政府以微观管理为主，多为执行政策。市级政府处于决策层与执行层之间，毫无疑问应该发挥管理层的作用。目前，市对县的管理还是指导建议多，具体支持少。
二是行政成本提高，行政效率降低。市管县后，地级层次由虚变实，行政层次变为由中央—省（直辖市、自治区）—市—县（市）—乡（镇）五级组成。秦汉以来这种情况并不多见。实际上，我国有史以来的多级制年限仅有350年。实行市管县体制后，对县的管辖由地区行政公署以省的名义管理（虚管）变为由市全权管理（实管），行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性的还是业务性的，本来能直接沟通的，现在也要经由市一级中间层次，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，降低了行政效率，这在信息网络高度发达和交通十分便利的今天已越来越不合时宜。
三是供养人员增加，财政负担加重。市管县是计划经济时代的产物，这种体制带有明显的倾向性，主要是为中心城市服务，县成了地级市的附属行政单位，市依靠行政权力，将财政收支的压力分解到县，增加了县域供养负担。地级市成为一级行政管理层，随之要成立相应的管理机构，增加财政供养人口，增加纳税人的供养负担。以一个中等地级市为例，按地厅级干部30人、县处级干部200人、科级干部1000人计算，财政供养的公务员和事业单位人员一般在1万人以上，每年仅工资一项就需要财政支出2亿元左右，再加上后勤、办公经费等，一年一个市本级的财政支出要在5亿元左右。2009年初，全国共有283个地级市，匡算下来，每年全国仅仅地级市本级的财政支出就要在1400亿元以上。
四是协调发展不足，市县争利严重。市管县的主要目的是以城市的优势地位拉动所辖县乡的经济发展，事实上除传统的省会城市和一些中等发达城市带动能力较强外，一些工业基础薄弱甚至是由县级升格为地级的市就很难有力量来帮助其他县和乡村发展。目前，平均每个地级市带6个县左右，撇开其管理幅度因素，这些城市也是拉不动周边县区发展的，中西部地区的小马拉大车问题就更为严重。长期以来，经济基础薄弱，本级财力很小的一些地级市，存在着盘剥和过度依赖县（市）的现象，并在一定程度上存在截留分配物资、项目、资金等问题，同时税费上要有一定的分成比例，在城乡资源配置上向城市倾斜度过大，出现了所谓“市刮县”现象？反而阻碍了农村经济的进步和发展。这就出现了市领导县？而不再是市帮县、市带县？形成了所谓“市压县”、“市卡县”、“市挤县”、“市吃县”或“市刮县”的局面。即便是在经济发达的苏南诸市？由于产业结构趋同？竞争十分激烈？地级市往往利用中心城市优势参与市场竞争？在财税征管和经济管理权上？钳制着县级市的发展？使其在竞争中处于劣势地位。市管县体制不利于解决地级市与县（市）之间的经济社会发展中的利益矛盾？不利于促进县域经济发展，一定程度上抑制了城乡经济社会发展一体化进程。
（作者单位：国务院发展研究中心）
