前言
土地储备是政府调控土地市场不可或缺的重要手段之一，始终贯彻的是政府稳定房地产市场的意图。当前，土地供需矛盾日益突出，国土资源管理面临着严峻的挑战。一方面，要保障社会经济发展所需的合理用地，另一方面，要坚守耕地保护红线。土地储备在提高政府调控能力，探索解决保护和保障矛盾的过程中，扮演着重要的角色。新形势下，我们有必要认真总结，积极探索，不断完善土地储备制度，使其更好地适应我国国情。本期策划，约请一些城市的土地储备机构畅谈工作中积累的经验，分享实践中的有效举措，思考下一步的建设方向。
提高政府土地管理水平
杭州市土地储备中心
土地储备制度的建立与发展，作为土地管理参与国家宏观调控的直接抓手，对于管好土地“闸门”，守住18亿亩耕地红线有着积极意义。
实现土地供应渠道的创新变革
土地储备制度的建立实现了政府土地管理供地方式上的重大变革，为土地使用权公开招拍挂制度的有效实施以及土地使用权制度改革的深入进行创造了条件，也大大增强了政府对土地市场的宏观调控能力。从近三年的土地开发整理情况来看，杭州市土地储备中心完成经营性用地开发整理量呈逐年递增趋势，为政府调控土地市场奠定了坚实基础。
促进土地利用结构的优化调整
通过有计划、有重点地推动土地储备工作开展，积极帮助破解企业搬迁难题，切实解决旧区改造中面临的资金短缺、改造周期长等问题，消除规划“死角”，有效避免“雕花式”改造带来的种种弊端，促进了城市土地利用规划功能区的优化调整。杭州市土地储备中心自主实施了20个旧城改造项目，土地总面积8479亩，可出让面积只有2332亩，拆除低洼积水、破旧房屋156.95万平方米，改善了10995户居民（农民）的居住条件。积极推进工业企业搬迁，目前列入杭州市近两年搬迁计划的54家市属工业企业中，杭州市土地储备中心承担土地盘活任务的多达28家，具体包括杭州制氧机集团、杭州锅炉厂等，厂区土地总面积3135亩，共需投入收购资金约60亿元（不包括企业周边带征地块的拆迁费用）。
推动土地利用模式的顺利转型
面对日益稀缺的土地资源，杭州市始终坚持以“一优两宽两严”为主要抓手的城市土地集约利用方式。“一优”，就是在遵守城市总体规划的前提下，调整优化原有规划；“两宽”，就是除了影响西湖、西溪景观的周边建筑外，放宽建筑容积率、放宽建筑高度；“两严”，就是严格控制绿化率、严格控制建筑密度。比如，杭州市丁桥大型居住区土地储备整理模式的创新就是一个生动的个例。丁桥大型居住区于2003年12月启动建设，居住区规划用地面积5491亩，建筑面积350万平方米，建成后总居住人口10万人。原先主要是江干区丁桥镇利用效率较低、“脏乱差”的农居用地，涉及农户1145户，以及集约程度、开发强度低的工业用地，涉及企业85家。在土地储备统一规划的指导下，通过实行“留用地先定位”、“社会保障先落实”、“安置房先建设”、“配套设施先建设”以及“保障性民生用地先供给”的“五先”做法，35万平方米安置房已于2007年底前全部建成，截至2008年底累计完成道路、公交中心站、污水泵站、学校等项目26个，大大提升了丁桥区块土地集约利用水平。
支持保障性住房用地的有效供给
一是坚决实践安置房先行理念。在大型居住区开发和旧城改造过程中，坚持以民为本，优先选择环境宜居、交通便捷、配套齐全的优质地块专门用于安置房建设，确保保障性住房拆得了、批得快、建得优、住得进、管得好，切实做到安置房地点由百姓选择，安置房户型听取百姓意见，安置房质量接收百姓监督，不断提高安置房建设品质。二是加快整理保障性住房用地。为加快城市化进程、推进“城中村”改造，维护广大拆迁户的利益，近年来，杭州市土地储备中心坚持保障性住房用地早规划、早报批、早动迁、早设计、早开工，加快推进地块开发整理，力争实现经济适用房、拆迁安置房“两个房等人”。 三是积极提供各类保障性用地。杭州始终坚持以交通便捷、生活便利作为选择保障性住房用地的首要标准，把交通便捷和生活便利地区作为保障性住房的首选之地。杭州市土地储备中心在旧城改造过程中，就近优先选择安置点，累计提供拆迁安置房用地886亩，可建住宅面积约130万平方米。丁桥大型居住区开发后，提供了902亩经济适用房用地，可建经济适用房面积约135万平方米。为杭州市创造性尝试的经济租赁房，在风景秀丽、环境宜居的田园区块提供土地200亩，可建经济租赁房面积约35万平方米。
完善土地储备运作机制
南京市土地储备中心
南京市土地储备机构以土地储备计划管理、土地储备投融资和土地资源市场配置为手段，大力推行土地储备制度，不断完善土地储备运作机制，促进了城市建设用地的节约集约利用。
以统一管理作为实现节约集约用地的支撑
2007年底，南京市构建起全市储备工作统一规划、统一计划、统一储备、统一管理的局面，加强全市土地储备的宏观统筹，从政策、资金、技术等各方面加强对区县一级土地储备的支持力度，建立与城建、国资、交通等平台的长期协作机制，充分发挥各平台在政策资源、人力资源等方面优势。
用市场理念搭建节约集约用地的平台
土地储备是土地管理观念上的一次重大变革，各级政府开始用市场经济的眼光看待土地，逐步显化了土地的资产价值，从土地储备项目启动、拆迁、招商、挂牌等方面，谋求土地资源配置的最优化，有效地克服了土地低效利用或闲置。通过实行土地集中、统一、公开供应，不仅有利于创造公平公正的投资环境，而且为显化土地资产，促进集约用地提供了平台。截至2008年底，南京市土地储备中心累计入库土地总面积约4000公顷，出库土地总面积约2700公顷，实现土地总收益逾400亿元。通过市场来优化配置土地，既显现了土地价值，同时也增强了土地使用者的用地成本意识，实现了珍惜土地、集约用地的目的。
以不断创新作为推进节约集约用地的动力
立足当前工作，结合国家规定和南京市特点，以推进土地节约集约利用为目标实现了三个方面的创新。一是实行在库土地多元化经营。对部分因今后规划条件会有较大变化或目前暂不具备土地出让条件的土地采用租赁的方式供地，有效避免暂时不宜出让的地块闲置，从实践效果来看，初步达到了企业经营、基层政府招商引资、土地运营“三赢”的目标，拓展了储备土地的多元化经营思路。二是成功尝试地下空间形态的土地拍卖。城市地下空间开发利用是土地利用和城市规划中的一个重点、难点，多年来，南京地下空间开发一直处于无序发展中。2006年，经过充分调研、深度规划、多方招商，尝试地下空间国有土地使用权的拍卖，并成功拍卖了鼓楼区湖南路地下商业街、金陵中学东侧地下车库两幅土地，开创了全国土地储备运作的先河，也为在立体空间上实现节约集约用地提供了新的思路。三是成立国有公司对特殊储备地块实施市场化运作。成立了国有独资项目公司，组成业务班子，按照市场化的运作思路，对城市历史文化街区——颐和路第十二地块进行综合整治。在运作过程中，按照“修旧如旧”原则，通过拆迁、置换等手段，保持原来建筑的风貌，进行修缮、翻新、新建，推进整个片区环境出新。为历史文化街区土地节约集约利用探索出一条新路。
多渠道筹措资金为土地储备促节约提供坚强保障
当前，南京市土地储备资金来源主要有以下三种方式：政府拨款、银行贷款和土地收益基金。在土地储备制度运行初期，由于土地供应量少，政府拨款成为保证土地储备制度正常运作的基础。为了满足土地收购储备投资需要，南京市土地储备中心与全市多家银行建立了长期合作关系，通过抵押贷款、收益权质押、项目贷款等方式进行土地融资，保障土地储备运作可持续发展。此外，由财政部门从缴入国库的国有土地使用权出让总成交价款中计提5%，按照专款专用的原则，用于土地储备收购，也缓解了部分重点项目的资金压力。2008年，为缓解前期土地开发资金瓶颈问题，开始尝试实施土地一级开发，充分吸收社会力量参与土地前期开发，目前试点工作正在推进之中。
建设透明的土地储备工作环境
武汉市土地整理储备中心
实施土地储备“公开公平公正”原则，必须要有完善的制度和机制作保证，在这方面，武汉市土地整理储备中心坚持推行“政务公开、行风建设”，建设透明的土地储备工作环境。
完善制度和机制建设
建立决策与实施相分离的工作机制。为规范拆迁、收购、征用程序，完善储备价格的评判标准，保证重大投资决策的执行效果，以规范事权、决策权为主要内容，探索出一整套结构合理、设置科学、程序严密、制约有效的运行机制，即实行储备价格的决策与执行分离的制度。将经济论证的部门与土地收购经办部门分设，土地收购经办部门依据各级决策意见具体开展收购储备工作。
实行资金管理与使用分离的工作机制。为防患资金使用风险，资金额度由财务部门依据债务规模开展融资，业务部门根据项目实施的进度及协议约定申请资金，资金调拨由专门成立的资金审查专班统一审查和确定，从而明确资金管理—监督—使用的走向，确保了资金使用安全。
建立业务项目内部审计制度。市土地整理储备中心专门设立了监察审计室，结合内部工作人员及专业审计公司的力量专项开展业务项目内部审计工作。对中心的所有项目，严格开展预决算审计工作，执行先审计后结算的程序；对所有收购项目，执行项目办结审计制度，全面审查收购程序及资金使用情况的合法合规性；对拆迁项目，开展项目跟踪审计制度，加强队拆迁工作全程的全面监督。
严格管理强化监督
严格内部监督管理。着力完善内部管理制度，用严格的制度管住人、管好人，实现规范运作。目前，形成了业务会审会制度、资金使用管理制度、协议会签制度、办届项目检查验收制度、业务项目过错追究制度等7项制度为核心的内部业务管理制度，出台了《武汉市土地整理储备中心主要业务工作程序》，使土地储备步入规范化、制度化轨道，减少人为因素干扰，确保土地储备得到公正实施。
外部审计成为常态。将土地储备工作纳入政府审计工作，目前，各级审计机关对土地储备审计列入日常工作。将事前审计和事中审计、事后审计结合起来。通过外部审计，有效地监督了土地储备行为，保证了土地储备公正运行。
强化外部监督制约。土地储备资金严格实行政府财政“收支两条线”管理。市土地整理储备中心的经费开支由市财政按规定列支，不得违规挪用土地专用基金；土地使用权出让的增值收益以及土地出让金由市财政统一收取和管理，政府统一使用。市财政在市土地整理储备中心设立资金专户账户，并通过信息系统，市财政部门能够及时监控土地储备资金的调拨和使用，保障了资金使用安全，维护了公共利益。
规范土地储备资金管理
南通市土地储备中心
南通市土地储备中心通过规范运作和机制创新，有效防范土地储备运行风险，充分发挥调控和保障职能，成功探索出规范稳健的土地储备“南通模式”。土地储备资金是土地储备事业发展的命脉。有力的资金保障，高效的资金运作，可控的资金风险都是促进土地储备健康发展有效发挥功能的重要条件。南通市土地储备中心通过机制创新，规范运作土地储备资金，有效控制风险，为顺利开展土地储备提供了有力保障。
建立资金规范运行机制
规范资金运作流程。储备资金运作遵循计划审批、预算决算制度。流程为：中心根据年度储备前期开发计划测算年度资金需求，同时根据年度出让计划测算年度资金来源，拟定年度资金用款计划和融资规模上报财政审核，财政下达年度资金计划和融资规模，中心根据收储项目进行资金预算，并根据用款进度开展融资和拨付，项目完成后上报财政进行决算，财政将收储成本拨付中心用于还贷结算。
严格实行专款专用。按照“收支两条线”要求，储备土地出让金全额缴交财政，收储成本由财政审核拨付或融资贷款。储备资金全部专项用于储备项目的成本支出，政府财政部门从不挪作他用。储备中心的人员支出与储备项目的费用实行分账核算，人员经费纳入财政年度部门预算，不从储备项目经费中支出人员费用。
建立封闭管理制度。土地储备资金以项目地块为载体实行封闭式预决算管理。中心建立项目资金收支台账，并严格按分类进行会计核算，地块上市后由财政将相应地块收储成本进行审核并拨付中心用于还贷和结算。
建立资金风险防控机制
控制实际贷款规模。建立土地储备项目资金专账，加强项目资金的动态管理，严格按项目和实施进度拨付资金。注重考虑地块出让时序，合理安排短期内出让及需要中长期占用资金的比例，增强资金的流动性，以减少实际借贷资金。
及时做好出让决算。跟踪已出让储备地块的出让金缴纳进度，并与相关部门建立催缴联动机制，积极排查推进解决影响出让金缴纳的地块遗留问题，确保还贷资金来源畅通。
优化资金贷款结构。调整融资的结构，实现中长期贷款与短期贷款的结合，项目贷款与流动贷款结合，直接贷款与发行理财产品（债）相结合；注意调整融资到期时间，避免还贷时间和数量的集中，减少还贷压力。
建立资金调节机制。除了正常从财政划拨土地储备收益基金增加资本金外，储备中心还与财政建立资金往来调节机制，在确保不发生还贷逾期前提下，减少存款，缩短用款周期，提高资金使用效率，有效降低融资成本。
启动战略合作机制。利用当前宽松货币政策的有利时机，扩大合作的金融机构范围，积极与国有银行、股份制银行、信托机构等金融机构寻求合作，多渠道多方式开展融资。同时，积极与国有银行建立战略合作关系，确定长期授信固定额度，确保在银根紧缩时收储资金链畅通。
建立资金透明用款机制
决策主体明确。土地储备的决策主体是由市政府分管领导召集财政、国土、规划、发改、监察及三区组成的土地出让联席会议，土地收储计划、拆迁计划、出让计划由联席会议决定。
定价机制公开。存量土地的收储价格由国土局按原用途评估后报联席会议确定，上市后的溢价企业统一得30％，由市场决定；新增建设用地的征收价格按市政府征收土地的统一标准由征地机构统一操作和实施；拆迁由区政府负责组织实施，成本也由区政府分成的65％出让收益承担，储备中心仅往来资金而不对拆迁成本产生影响。
资金用款清晰。储备资金往来都是大额资金，在用款时，做到严格履行资金支出程序。对于项目用款，严格按照《土地储备资金财务管理暂行办法》的规定进行会计核算，始终做到资金流向清晰，各类凭证齐全合法，有据可查，确保资金安全。
优化资源配置保障公共利益
苏州市土地储备中心
苏州土地储备中心通过土地储备和对经营性土地统一实行公开交易，从源头上控制住了土地资产的流失，也增强了政府对房地产市场的宏观调控力度，维护了房地产市场健康平稳发展。
土地储备在宏观调控中起积极作用
优化了土地资源配置利用。政府以土地利用规划和城镇总体规划为先导，通过土地收购储备的运作，实现了对城镇土地结构的合理调整。首先，通过对城区内的工矿企业搬迁，实现了“退二进三”的战略部署，企业在搬迁过程中也实现了产业结构调整，焕发了新的生机和活力。其次，结合基础设施建设和旧城改造计划，对城区内的危旧房和城中村实施拆迁，加快了城镇总体规划的实施，强化了城市功能，改善了拆迁居民的居住条件和环境，提升了中心城市首位度。
对房地产市场供需平衡起到了积极调控作用。通过土地储备，把握土地公开交易的数量、结构、时序和节奏。以储备土地作保障，防止了房地产市场价格大起大落，平抑了房价，将经融危机对房地产市场的冲击降低到最小程度。
土地储备保障了公共利益需要
实施定销商品房建设，保障被拆迁户的合法权益。定销商品房是定向销售给被拆迁户的特殊商品房，是苏州市通过市场与行政手段相结合的方式来解决城市居民动迁矛盾的举措。苏州市土地储备中心从定销房的规划选址、公开供地、地块收储、建筑物拆迁、前期土地开发、工程建设协调服务、房源计划安排、准购条件审核、挂牌选房等各个方面，全力以赴做好工作，努力保障城市居民动迁和城市建设的顺利推进。至今已建成或基本建成的小区有29个，建成定销商品房3.05万多套。
通过定销商品房建设，为廉租房、经济适用房提供房源。“缓解中低收入家庭的住房困难，供应中低收入家庭住房和廉租住房”项目，自2005年起已连续五年被列入市政府实事工程项目。在2005年~2008年四年中，通过储备土地供应，累计提供了4500套、30.9万平方米的中低收入家庭住房和830套、4.9万平方米的廉租住房。苏州市近几年来仅在住房保障工作中已累计补贴资金约84亿元。这部分资金完全来源于土地储备和土地公开交易收益。
整合土地资源，为公共设施、基础设施建设提供保障。土地储备中心是代表政府实施土地储备，不能只考虑当前的经济利益，还应兼顾城市的总体发展建设用地需求。首先整合了教育资源。苏州市区的教育资源由于历史原因造成分布不尽合理。通过土地储备，我们配合教育局将规模小、生源少的小学、中学资源进行重新整合，合理调整教育资源布局和规模。把适合用作教育的储备土地拿出来和原来教育用地进行置换，并在较大的经营性用地中留出幼儿园、小学和中学用地，改变了教育用地分布不合理的现状，使教育资源得到了优化配置，从而改善了教育环境和质量。其次是对经营性地块周边进行公共设施改造。经营性土地出让后，为了加快项目开发，按照土地拍卖条件，为拍卖地块配套建设了大量区间道路、驳岸、桥梁等，还迁建或增建了大量的水、电、气管道管线，保障了拍卖地块的“七通一平”，完善了拍卖地块的配套设施。再其次是为城市的基础设施、公共设施建设提供了土地。按照成片开发的思路，储备的土地有一部分用于公共基础设施和公益事业用地。储备土地为公共道路、河流、绿化、轨道交通、垃圾中转站、泵站、配电站、机关办公、军事设施等建设项目提供了用地保障。
社会经济运行中的有形推手
厦门市土地开发总公司
回顾厦门市土地开发总公司（厦门市土地发展中心）这些年在土地储备工作方面的实践，不难得出这样的认识：扎实稳妥地推进土地储备工作，有利于促进城市经济平稳较快发展，既在“保增长”中保障了社会对土地资源的需求，又在“调结构”中通过把握土地资源供应的总量、结构、节奏促进产业结构和城市规划的调整；既突出了社会效益，也兼顾了经济效益。
拉动经济增长，促进区域发展，保障用地需求
2005年至2008年，厦门市土地开发总公司通过土地收储、土地整理（片区开发）直接投入266.74亿元，其中2008年直接投入70亿元，占厦门市GDP总量的4.49%。
多年来，厦门市土地开发总公司累计对环东海域、杏林湾等片区开发投入约186亿元，用于推动片区内土地的“七通一平”整理，完善市政配套等方面，以提高片区整体土地价值。在具备条件后，组织对已开发完成的土地进行招商活动，带动片区开发区域的经济发展。工业园区进行有针对性的招商，对具备国际、国家级先进技术的机构或企业的引进给予积极的扶持政策。
2005年起，厦门市启动了“新一轮跨越式发展”建设，为抢占经济发展的先机，结合厦门市海湾型城市的实际特点，在对环东海域、五缘湾、东坑湾等项目进行清淤整治，对翔安南部欧厝、九溪口等进行盐田废改环境整治的同时，储备了一定量的土地，为厦门市的二次创业和经济发展提供了土地保障。
配合产业结构、城市规划调整，调控房地产市场
通过完善和调节土地市场，扶持或限制不同产业的发展（包括禁止一些低水平重复建设或大量耗费资源的建设项目），充分发挥杠杆作用，促进产业结构的调整和优化。例如，通过建设软件园二期工程项目，为软件公司提供优越的办公环境、公共信息平台和孵化器等宽松政策，使厦门软件行业群聚发展，对厦门市软件行业的发展产生了巨大的推动作用。思科、甲骨文、雅马哈信息等全球知名企业落户软件园，2009年成功举办了首届厦门国际动漫节，软件园二期项目也获批成为“国家动画产业基地”。
为了有效盘活岛内有限的土地，旧城改造工作的实施越来越紧迫。而旧城、旧村的规划改造，不仅可以扩大绿化面积、完善城市配套功能，而且有利于高起点的建设商业区、居住区、旅游区，使厦门城区的功能更好地得到突出和发挥。
厦门市对房地产市场的调控策略主要表现为反向调整策略，即在房地产市场过热时增加供地量，扩大房地产市场的供给，降温房地产市场；在市场低迷时减少供地量，同时重点推出优质土地，提升房地产市场。
在多年土地储备的基础上，精选出让地块、做精做细前期、适时调整土地出让政策。将价值较高、不可多得的保留地块在土地市场较冷清的时候推出，既避免了在高峰期因市场形势太好而产生追捧形成的“天价地”以及为后续开发带来的风险，又可因其内在的价值而吸引真正有实力的开发商参与开发，从而缓解市场下滑的压力、维系市场开发的信心。
落实保障性住房用地，盘活存量用地
厦门市土地开发总公司致力于保障性住房的建设，同时通过使用政府储备用地形式为保障性住房提供土地。公司自身承担着五缘公寓、古楼公寓、观音山公寓三个保障性住房的建设工作，可提供 2259套保障性住房。
通过国企易地改制、旧城改造，盘活全市的存量建设用地；通过对工业园区实行统一征地、统一开发、统一出让，坚持工业项目不单独选址，按照全市工业园区产业规划要求入驻各工业园区，改变了原来工业项目相对分散、土地资源浪费的现象。
