李忠峰
本期话题：垃圾围城
垃圾处理设施是城市公共基础设施的重要一环，垃圾管理也是政府公共服务的应有之义。尽管我国许多城市逐步加大财政投入，垃圾处理率已从上世纪90年代初的11％上升到目前的58％，但还是无法适应经济和社会发展的客观需要——我国已有2/3的大中城市陷入垃圾的包围之中，1/4的城市已没有合适场所堆放垃圾。解决“垃圾围城”难题的出路是什么？所需的巨额资金从哪里来？本报记者通过深入细致的采访，为有关决策者提供了参考答案。
刺鼻的空气，巨大的垃圾山，周边的树上挂满残破的塑料袋……随着这样的情景越来越多地出现在人们的视线中，城市的“垃圾之困”也愈发突出。
权威数据显示，全世界每年产生4.9亿吨垃圾，仅中国每年就产生近1.5亿吨城市垃圾。
有关资料显示，我国现有城市668座，城市生活垃圾年产生数量超过1亿吨，且以每年10％的速度增长。此外历年的垃圾堆存量已达70亿吨。除县城外，我国已有2/3的大中城市陷入垃圾的包围之中，且有1/4的城市已没有合适场所堆放垃圾。
垃圾问题，已成为我国城市发展进程中的一个大问题。
垃圾之困
如果不采取措施，不到5年，北京的垃圾就无处可填了。
上个世纪八九十年代，北京曾经出现过垃圾“围城”事件。借着办亚运、奥运等的契机，北京市斥资23亿元，赶工建设了23座垃圾处理设施，局面才为之一改。
如今，窘境又回来了。
“2008年，北京市居民和单位生活垃圾产生量672万吨，日均1.84万吨。如果按照现在每年8%左右的速度持续上升，2015年将达到日均3万吨的产生量。”北京市政市容委固废处副处长卫潘明接受记者采访时说。“全市现有的23座生活垃圾处理设施，设计日处理能力1.04万吨，实际处理量达到每日1.74万吨，平均超负荷率67%。如果继续超负荷运行，垃圾填埋场服务期限将缩短一半。如果不采取措施，不到5年，北京的垃圾就无处可填了。”
更严峻的问题是，今年，北京将有10座现有垃圾处理设施到期陆续关闭，届时，每天将有10770吨垃圾无处堆放。若按每辆卡车7米长、5吨载重量计算，装载这些垃圾的卡车将能包围紫禁城大半圈。
“3年前，北京一年的垃圾堆起来能顶得上景山大，现在估计要抵上两个半景山大。”国内少有的垃圾对策专家、中国人民大学环境经济学兼职教授王维平接受记者采访时说。
垃圾的问题不光存在于北京。建设部2002年的一项调查表明，全国城市垃圾堆存累计侵占土地5亿平方米，近年来还在以平均每年4.8%的速度持续增长。
“北京市每年因填埋垃圾而需要占地约500亩，可从地质上来讲，不渗漏、适合填埋垃圾的土地北京市只有10%，如果加上人口居住的因素，那适合填埋的土地会更少。不光新建项目选址难度大，而且从立项到建设通常需要5至6年甚至更长，建设周期长。”清华大学环境系教授、博士生导师聂永丰接受记者采访时说，“如果不未雨绸缪，意大利的先例在中国也不是不可能发生。”
2007年以来，意大利南部城市那不勒斯爆发了“垃圾危机”，街头垃圾成堆，有些学校因为老鼠横行而停课，旅馆客房入住率明显下降。人们愤而放火，焚烧垃圾。暴力冲突造成数十人受伤。
这几乎是“现代城市垃圾病”的一次预演，至今让人心有余悸。
在加速城市化的同时，我国政府也开始寻找破解“垃圾围城”的途径。
2006年2月，国务院首次发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，将垃圾处理列为政府环境保护重点工作之一。
身为北京市人大代表、市政府参事的王维平告诉记者，去年4月，北京市委、政府专门就垃圾处理问题召开会议，研究对策，决定2015年前，全市将新建改建垃圾处理设施40余座，项目直接投资约100亿元。“垃圾问题上了市长办公会、市委常委会，这么高规格研究垃圾问题在国内还不多见。”
处理之难
不得不说的是，无论哪种方式，处理垃圾的“代价”都很大。
卫生填埋、堆肥和焚烧是国际上最常用的3种垃圾无害化处理方法。
根据中国环境保护产业协会城市生活垃圾处理委员会的统计，目前，中国城市垃圾处理中填埋法处理的垃圾占70%，堆肥占20%，焚烧占5%，其他(包括露天堆放、回收利用)占5%。
也就是说，我们绝大多数的城市垃圾只是简单地从城里人眼前消失，转移到城外“入土为安”甚至“为祸乡里”。
专家介绍，在发达国家，卫生填埋一般是对垃圾经过焚烧或者堆肥处理后残留物的最终处理方法。到了这一环节，垃圾的填埋量大概只有原有量的10%左右。
“目前，本市90％以上生活垃圾是通过卫生填埋方式进行处理的，焚烧仅占2%，与部分发达国家和国内一些城市相比有很大差距。”卫潘明告诉记者。
垃圾最难处理的就是体积大，不易降解，占用了大量的堆放空间。“建焚烧垃圾发电厂相对于建垃圾填埋厂可以节省75%的土地。”王维平告诉记者，这是建设焚烧垃圾发电厂的主要目的，发电还在其次。
1985年，深圳市成套引进两台日处理能力为150吨的垃圾焚烧炉，建成了中国第一座现代化垃圾焚烧厂。此后，北京、厦门、上海、广州等地也开始兴建垃圾焚烧厂。而北京前不久公布：到2015年，垃圾焚烧、生化处理和填埋比例达到4:3:3，一大批垃圾焚烧炉争相上马。一时间，垃圾焚烧渐成潮流。
不得不说的是，无论哪种方式，处理垃圾的“代价”都很大。
据测算，北京市每1吨垃圾从中转站运到垃圾堆放场至少得花100多元，1年光运这些垃圾就得耗去6亿多元的财政支出——还不包括垃圾无害化处理的费用(每吨100元左右)。
按照我国国情，建设一座大中型焚烧炉一般需要10亿元人民币左右，建成投产后的处理成本需300元／吨左右，建设费用和运行费用高昂，一般城市难以承受。
“建造垃圾填埋场的费用同样高昂。据估算，建造一个日处理垃圾200吨的卫生填埋场，需要的资金是2亿元，这还不算毁地、污染环境的成本。”王维平说。
一直以来，我国城市的垃圾处理都由政府包干，采取非盈利性收费的形式，政府投资、政府经营。连年攀高的垃圾处理费用使得许多地方政府不堪重荷。
应对之策
上策是不产生垃圾或者少产生垃圾；中策是把垃圾转化为资源；下策是建设垃圾无害化处理厂，争取100%的无害化处理率。
“与其忍受巨额投资大规模兴建垃圾处理厂，而且还要长期背负着运营负担，为什么不直接减少垃圾的产生呢？我们应该从源头上减少垃圾的产生，一个至关重要的环节就是限制产品的包装。”王维平说。
在国外，产品包装在重量、体积、价值等方面都有明确的法律规定，比如包装物重量不能大于被包装物，体积不能大于包装物的1/10，包装物价值不能大于被包装物。而我国目前还没有这方面的法律法规。
此外，王维平表示，实施净菜进城、重视旧货交易和废品回收也都是从源头上减少垃圾的重要手段。
“我们做过调查，每300吨进城毛菜中就会产生60吨废料，一进一出就是120吨无效运输。”王维平说，“根据我们的测算，如果净菜进城，北京城市垃圾能减少22%。”
“上策是不产生垃圾或者少产生垃圾；中策是把垃圾转化为资源；下策是建设垃圾无害化处理厂，争取100%的无害化处理率。”王维平告诉记者。发达国家政府对垃圾事业的投入一般分为三部分，垃圾减量化占1/3，管理占1/3，末端处理占1/3，而垃圾管理对减量化有直接的促进作用，从这个意义上讲，2/3的钱花在了减量上。
这也就是环保与节能的三个基本要求：减量化、资源化、无害化。
“无害化是第一位的目标，要做到无害化就必须要减量化和稳定化。”聂永丰介绍说，被称为“欧洲环保的火车头”的德国上世纪70年代起先后颁布了《包装废物法》和垃圾焚烧、填埋指令等，对城市垃圾处理做出明确的规定和操作规范。到2005年，德国60%多的市政垃圾得到再循环处理，生产过程中的垃圾再循环使用率达到了65%，在一些领域，例如包装行业，原材料再循环的百分比高到80%，而建筑业甚至达到了87%。
市场之机
我国城市每年因垃圾造成的资源损失价值在250亿元至300亿元人民币。未来垃圾处理还应加上走产业化和社会化的路子。
一直以来，城市垃圾处理设施由政府投资、政府管理、政府作业，采取非盈利性收费的形式。“长期‘吃皇粮’会越吃越馋，效率极低，费用极高。而产业化引入竞争，主要目的是降低成本，提高服务质量。”王维平直言，“我认为未来垃圾处理还应加上走产业化和社会化的路子”。
他告诉记者，西方发达国家基本上是采取政府招标的做法，改“政府行为”为“购买服务”。由于价格体制完善，垃圾处理设施的建设投资和运行费用有保证，发达国家的垃圾处理设施建设，往往可以通过不同的渠道进行融资，建成后由企业进行运营，通过垃圾处理收费和政府补助获取投资收益。
在这个过程中，市场机制直接贯穿垃圾收运、处理和再生利用的始终。
在他看来，垃圾处理产业市场要向社会开放，引入竞争机制，建立一个企业管理、政府监督、法律保障的公平竞争平台，将垃圾的收集、分拣、回收、储运、处理、再生利用、产品经营等一体化，形成一个产业链，实现互动式发展。
垃圾就是一种放错了地方的资源，如果能够充分利用它会产生巨大的经济利润和生态利益。
统计显示，目前中国90%以上的城市垃圾无法处理，只能堆放和填埋，每年因垃圾造成的资源损失价值在250亿元至300亿元人民币，如果采用分类收集处理，实现垃圾资源化，每年可以创造的产值至少在2500亿元以上。
与此同时，各级财政对垃圾处理行业的投入也在明显加大。
资料显示，“十一五”期间，我国环卫设施投资计划是1115亿元，其中生活垃圾处理设施将达到516亿元，不达标处置设施治理费用73亿元。
目前，北京市政管委核定，北京市垃圾处理基准费用标准为153元／吨，垃圾处理经济补偿费用标准为50元／吨，垃圾异地处理150元/吨。
这显然是一个巨大的市场。除了垃圾处理本身能获益，政府还有不菲的补助。
“在巨大的需求压力下，有理由相信，垃圾处理产业会成为未来国内的明星产业。”中国投资网出版的《2009年到2012年中国垃圾处理行业投资分析及前景预测报告》如是予以推介。
建设部发布的《中国城乡环境卫生体系建设》，公布到2010年中国城乡环境卫生体系建设目标，其中之一就是让从事环境卫生作业和生活垃圾处理的主体由政府包管向现代企业管理转变。
聂永丰教授认为，即使是采取市场机制，政府也不能免责。因为垃圾处理是基本公共服务，政府投资了还应实实在在地监管，不能只停留在口号上。
