■小型农田水利调查之三·对策■本报记者王永群江宜航
一边要发展，一边却又在退化，现有农田水利状况无法保障农业经济发展，如何解决瓶颈？农田水利建设资金应该全部由国家出资还是向农民征收一部分？如何走出“九龙治水”的困境？“小农水”资金整合何时不再是梦？三分建七分管，谁来维护新修的农田水利？维修成本哪一级承担？农田水利服务体系如何建立？乡镇水利站要不要“扶正”？人员何去何从？
针对上述系列问题，记者采访了安徽、江西、湖南三省的农民，以及一些乡镇、县、市、省分管农水的政府官员和专家学者。
建设资金由政府全包还是区别对待？
“以前水利都是公社修，农民自己出力，现在机器修，应该国家全包，交钱谁想交？再说交了钱能修好吗？”安徽省长丰县庄墓镇农民郭大军接受记者采访时说。
政府在农田水利兴修过程中应承担主导作用，这一点被采访者一致认同，但资金是否政府全包？如果不是全部包揽，范围如何界定？对这个问题，记者采访中得到的答案却不同。
“按照新的一事一议财政奖补规定，只有在农民自筹资金到位后，国家、省、县配套才能启动，目的是为了防止地方套取中央政府资金。但以前的一事一议在农民中留下了坏印象，农民很抵触，收起钱来困难。没有农民自筹，国家配套就不给，靠农民修困难。国家修吧，本来用于水利的钱就少，还要保修大江、大河、大水库，没有钱冬修水利只能是句空话。”安徽省长丰县水务局农水科副科长方启龙接受记者采访时说。
“农业本来就是弱势产业，作为农业生产要素之一的农田水利建设，应该由国家投资建设。城市基础设施建设都是国家出钱，而农村建设却让农民出，这不合理。尤其是财税体制改革后，钱大多被中央拿走了，地方政府也没钱，必须中央财政来负责。此外，再向农民收钱也不现实。”水利部发展研究中心经济研究处处长钟玉秀接受记者采访时说。
不过，尽管没钱修，但方启龙仍坚持认为，农田水利不应该由国家全包。他的声音代表了安徽一部分基层水利工作者的心声。
“一是国家没有那么多钱投向农田水利，二是即使国家出钱全部建好，农民认为国家全包也不会珍惜，长此以往，会形成等、靠、要思想。”方启龙说。
他进一步举例说，在夏季防汛最紧张时期，明知圩堤破口会淹没自己家房屋，但没有工钱，水情形势再严峻农民也不愿出工，原来的义务防汛已经完全变成了有偿劳务。
“国家不可能全包也不能全包，一是建设投资巨大，完全依靠政府承担难以做到。二是农田水利建设范围广、内容多，既有公益性的，又有经营性的，国家财政全包，管理跟不上，只会再次重复目前僵局。三是开展农田水利建设是改善农民生产、生活条件的重要手段，一部分经营性的设施，农民参与还可以从中受益。”安徽省水利厅农水处长长韦金保接受本报记者采访时说。
“承包就是一个很好的例子。对于广大中西部缺水地区，发展农业，蓄水是第一位，农村上世纪留下了大量‘当家塘’，因为产权不明，一直处于荒废状态，应该鼓励民间资金参与投资，可以通过承包、租赁等方式实现产权流转，以保证投资人的权益，实现双赢。”安徽省长丰县水务局防办副主任颜家琴接受本报记者采访时说。
以项目整合为契机带动资金整合
2009年，国家发改委、财政部、水利部、农业部、国土资源部联合下发了《关于印发县级农田水利建设规划编制大纲进一步规范和完善规划编制工作的通知》（发改办农经〔2009〕2348号）（以下简称《通知》），要求各地以区县为单位，统一编制县级农田水利建设综合规划、分步实施。并规定所有农田水利工程建设必须以《县级农田水利建设规划》为依据，按照“渠道不乱、用途不变、优势互补、各记其功、形成合力”的原则，在不改变资金性质和用途的前提下，以现有相关投资渠道为主，多方筹措解决。
各界一直认为，现行农田水利缺失，资金投入匮乏只是原因之一，部门间各自为战、圈水建坝、多头建设等也是重要的原因。
目前，拥有资金进行农田水利建设的，有国土部门的土地整理项目、财政部门的农业综合开发项目、农业部门的项目、地方政府水利扶贫项目、发改委部分国债项目以及水利部门自身的农田水利建设项目。
“不管是哪个部门带钱来修水利，我们都欢迎。应该说，农田水利兴修专业技术人员在水务局，但人家带着资金来，而水务部门和其他部门平行，没有资格要求他们将项目交给我们做，或者必须按照我们的技术标准做。哪个口子的资金，项目最终验收也在该口子，当然，技术标准、是否合格最后验收也是他们说了算。”安徽省和县水务局局长夏善堂接受记者采访时说。
夏善堂坦承，以水利部门专业眼光看，水利部门如果能够参与，有助于提高工程效益。
“整合资金当然是好事，但在现有的体制下，部门间利益很难打破，中央不整合，希望县里进行整合十分困难。把不同部门同一用途的钱，一个漏斗下去，好处和道理大家都懂，但不具有操作性，否则，财政厅的农业综合开发局就能撤消了，这能行得通吗？”方启龙说。
实际运行也是如此。
“涉农资金整合一直是众望所归，但碍于部门利益，各家一直是各干各的，我们合肥市的土地整理将水利兴修结合在一起，把原来市级分散的项目资金集中在一起使用，并没有改变资金用途，也没有改变原来部门隶属关系，所以比较顺利，农田水利按硬化标准修建，不过，这种做法如果离开市里统一指导协调，仍然比较难。”合肥市国土资源局局长高国忠在接受本报记者采访时说。
按照高国忠的介绍，事实上，作为全国模式之一的合肥市土地整理，资金整合是将该县的资金从分散变成集中，将分散给几个乡镇的小项目集中给一个乡镇，建设一个稍大规模的项目，变撒胡椒面为集中财力办大事。这种资金整合方式在全国各地均有试点，也是各地通常对外宣传的资金整合模式，其实质是部门内部调整，并不涉及其他部门，没有触及到部门红线。而将不同部门、同一用途的钱整合在一处，不管是乡镇、县级还是市级、省级，目前还都只能是一厢情愿，记者采访中并没有发现很好的例子。
恢复水利服务网络体系、预提维修费
按现行管理办法，农田水利建设大多实行分级管理的体制，斗渠以上工程由专管机构管理，一般是乡政府水利站，斗渠以下（含斗渠）工程由村集体管理。
但这一体制目前实际现状却是，农村实行家庭联产承包责任制后，随着集体经济逐步退出，原来由村集体管理的工程开始慢慢变成无人管理。随后，乡镇机构改革，取消了乡镇水利站，人员随之分流，缺乏管理使得泵站设备、输电线路时常被盗，县水务局人员少、距离远，想管却鞭长莫及。由此，农田水利基础设施处于“农民不管、集体不管、机构不管”的“三不管”状态。
管理真空造成的后果是，在湖南、江西、安徽的一路采访中，记者发现大的沟渠都几乎被淤泥塞住，渠道很浅，有的渠坝两侧甚至被农民种上了蔬菜，农田两端的斗渠里也满是枯死的杂草，渠底同周围的农田几乎平齐，河道存不住水，本就破败的基站形同虚设。
无论是村集体还是专管机构，要管理，都需要资金，但钱从哪里来？
“承包制可以基本上解决渠坝管理资金和管理难题，其实坝堤不需要国家维护资金，国家要考虑的是桥、涵，它们容易损坏并且资金占用量大，承包者收益又小，靠他们承担维修不现实。”安徽省无为县红庙镇镇长王大龙接受记者采访时说。
“其实，管理难点重点还是在上面，水利站撤销后，一部分基站、泵站没人管理，一些特别重要的站点，我们聘请了原有的水利员维护。但水利系统需要一定的专业知识，没有技术经验的人员招聘了也没用，有知识文化的人员，无岗无编，工资又低，宁愿打工也不干，所以，我们希望能够恢复原有水利站。”夏善堂说。
颜家琴则表示，“还应该预提维修费。大江大河、大型水库和泵站国家有专项资金维护，随着小型农田水利建设点面越来越多，需要维修的也越多，水利部门不可能每年都对一个个小的农田水利向上面申报维修资金，即使报了也不会批，交由集体管理的公益项目，也需要政府维护，所以应在立项时考虑预提维修费，设立农田水利维修基金，不能这边建，那边没钱修，结果只会大打折扣。”
