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□周放生/文
回顾过去30年国有企业改革的历史进程，地方国有中小企业改制在其中扮演了重要的角色。建国以来，我国许多市县形成了数量庞大的国有中小企业，构成了当时市县经济的基础。但自从上个世纪90年代初期以后，国有中小企业普遍出现了持续亏损，许多地方的经济由此陷入了极大的困境，国有企业职工生活也出现了严重困难。到1997年时，每况愈下的形势逼迫越来越多的地方政府不得不下决心寻找出路，由此拉开了一场持续10年之久、波澜壮阔的地方国有中小企业改制浪潮。
当年地方国有中小企业的生存状况到底如何？企业改制是如何推进的？改制的结果又是如何？10年前，笔者曾去过山西省左权县调研当地的国有中小企业改制，左权县国有中小企业的改制历程是全国国有中小企业改制的缩影。
左权县是全国闻名的革命老区，是原八路军副总参谋长左权将军牺牲后以他的名字命名的，是国家级的贫困县。
一、企业改制前的左权国有中小企业状况
长期以来，左权县的经济基础十分薄弱。左权县工业起步于六七十年代，主要有煤炭、冶金、化工、建材、电力等产业，大都以国有中小企业的形式存在。2000年时，左权县属国有中小企业体制僵化、产业结构单一、装备老化落后、产品技术初级等问题日益明显。全县除了自来水厂、电业局、邮政局3个单位还能正常经营以外，其余企业基本都处于亏损，大批企业已经到了停产、半停产的边缘，工厂不冒烟，职工多下岗，社会不稳定。
二、企业改制思路的形成
2000年时，左权县领导班子刚好换届，新的领导班子面对的是县属国有中小企业一片凋零破败的状况。
其实，早从1997年开始，左权县在工商企业领域就进行了 “一次改制”。但一次改制中存在着很多局限性和不完善的地方，诸如改制不彻底，国有股比例过大；企业与职工的劳动关系没有彻底理顺；土地使用权未能同步解决；有的企业人人入股、平均持股，出现了新的“大锅饭”现象等。随着时间的过去，这些问题的存在愈来愈严重地制约着企业的进一步发展，企业的活力还远未激发出来，改革只走到一半，深化改制迫在眉睫。
新一届的县领导班子总结以前改革的经验教训，决定首先走出去学习先进地方的改革经验，然后再结合本地实际确定改革思路和改制措施。左权县多次组织有关部门领导、重点企业负责人和民营企业老板赴浙江、邢台、太原等地学习考察、开阔眼界、解放思想。此外还邀请著名改革专家学者到左权为地方领导、企业负责人讲课。通过考察学习，县领导班子认识到解决国有中小企业问题的有效途径是实行 “两个置换”，第一是产权置换，解除政府对国有企业承担的无限责任；第二是职工身份置换，解除企业对国有职工承担的无限责任。两个置换相辅相成，缺一不可，共同将企业和职工推入市场，其中职工身份置换的难度更大。
为此，从2000年以来，左权县政府在国有企业、国有控股企业、二轻集体、流通企业等中小企业中全面推进了以“两置换” （产权置换、身份置换）、“两集中” （股权向经营层集中、经营层股权向法人代表集中）为主要内容的二次改制。
三、企业改制的主要做法
二次改制一开始，县委、县政府就将该项任务摆上了全县工作重中之重的位置，主要领导亲自挂帅，部门领导全力配合，并抽调工作人员组成工作组直接进驻企业。在实际改制工作中，紧抓企业国有产权、职工国有身份、国有土地使用权三个核心问题；在整个过程中，主要围绕国有资产如何退、民营资本如何进、职工身份如何换、土地使用权如何出让4个核心内容展开。在此基础上，左权县认真制定了以下几项改制措施：
1.组织保证，干部下乡，分别包干落实改制责任左权县委、县政府为了推进企业改制工作，不仅制定了改制文件，又从政府各部门抽调了一批文化程度较高、工作能力较强的年轻干部，成立了若干个改制工作组，分别包干该县企业的改制工作。为此，县委书记亲自做了动员：“工作组任务是帮助企业做好改制工作，包括方案制定、资产评估、财务审计、职工工作、职代会审议、上报审批、整体实施等，保证改制全过程的规范和稳定。工作组要负责到底，出了问题要承担责任，这是锻炼和考验你们的时候，是骡子是马拉出来遛遛，干得好才能证明你自己，干不好也证明了你自己，干部的使用提拔关键看表现。”以上措施将改制责任落实到了具体责任人身上，此举有力地保证了企业改制的进度和质量。
当时，左权县的青年干部们扛起背包住进包干企业，实行 “三同”，与所在职工同吃、同住、同工作，一起研究、制定和报批改制方案，遇到困难一同研究解决办法，真正将自己的责任与企业的利益联系到一起。左权县所辖地区面积并不大，但是有的工作组干部也是几个月不回家，有压力、有责任，工作才能有成效。
2.不求所有，但求所在，分情况有序推进产权多元化左权县的国有股权退出原则：坚决鼓励和支持国有股从所属行业、所有企业退出来，但是鼓励劝退不强求全退，鼓励退出不强求整齐划一，能退多少退多少，怎样有利怎样退，不搞 “一刀切”。
对不同行业、不同系统区别情况有序退出：对发展前景好、有潜力、符合国家产业政策、净资产较大、一次退出确有困难的重点企业可适当保留国有股；鉴于煤炭行业的特殊性，规定该行业可适当保留10%—15%的国有股；对一般非煤企业能退多少退多少；对商业流通及其它亏损、微利、经营不善的企业，其国有股份原则上必须全部退出。同时，对所有退出的国有股都坚持采取变现的方式，坚持将变现资金用于改制企业职工身份补偿，或由国资公司持有并以投资、借贷的形式帮助企业搞调产、上技术，缓减企业资金燃眉之急。
在国有股退出的同时，左权县还积极鼓励民间资本大胆进入、参与国有企业改制，使国有股 “退”的过程成为民营经济大发展的过程。在促进民间资本“进”的过程中，坚持 “三不”、 “三鼓励”：一是在进入的领域上不设限制，鼓励全方位进入；二是在进入的资本上不问身份，鼓励全社会各种类型资金进入；三是在进入的方式上不设限定，鼓励持大股、控股权。除整体出售、转让、依法破产、租赁等形式外，凡股份制企业，经营层所拥有的股本均占到企业总股本的51%以上，有29户企业法定代表人持股占到总股本的51%以上，形成了较为合理的产权结构。
3.动之以情，晓之以理，解决职工身份补偿金矛盾彻底置换职工身份是左权县二次改制有别于前一次改制的显著标志，但进行职工身份置换面临着的最大难题便是经济补偿金的标准和来源问题。当时左权县经济已经十分困难，县财政主要依靠国家的转移支付，而且只够维持政府本身的正常运转，无力承担改革成本。根据县里的实际情况，县政府经过周密计算得出平均每个职工补偿金额为8000元，支付时可以用净资产也可以用现金。标准一经公布，立刻遭到职工强烈反对，职工普遍认为补偿标准太低。当时左权县流传着一句俗语： “8000元还不如骡马市场上的一条腿。”职工纷纷表示不理解，群情激奋，甚至为了讨说法将政府大楼围得水泄不通，改革遇到了严重的阻力。
为了解决矛盾，惟一的办法就是与职工沟通，力争取得职工的理解和支持。左权县书记、县长分别与职工对话，解释为什么补偿标准只有8000元？政府首先解释8000元是怎样计算出来的，即把置换身份的职工总数作为分母，把经营性净资产总额作为分子计算得出，并告诉职工： “如果大家认为标准太低而不能接受，改制可以不搞，但每年企业的亏损，会不断侵蚀净资产，今年每人还有8000元，明年很有可能就只有6000元了，再拖几年就没得可补了。” “我们是贫困县，财力有限，财政无力支付改制成本，上级的转移支付只够开工资，上级没有给付的额外的改革成本，我们只能自己想办法解决。” “给你们的经济补偿金并不是要解决大家所有的问题，而是要改变以前国有企业吃大锅饭但谁都吃不饱的体制。大家将来通过改制成为企业的股东，真正成为企业的主人，通过自己的努力实现自己救自己，这样生活才能有实实在在的保障，接不接受大家自己看着办。”
县政府丝毫不回避矛盾、困难，报实情、讲实话，动之以情，晓之以理。职工议来议去，没有别的办法，毕竟有总比没有好，如果继续拖下去，反而情况会更糟糕。县政府考虑企业和职工的困难，企业和职工体谅政府的难处，职工心理平衡了，改制工作也才能继续推下去。最后职工理解了政府的良苦用心，接受了企业改制方案和职工安置方案。
4.一步到位，有情操作，置换企业职工国有身份左权县委、县政府在职工身份置换中坚持三条原则、实行了三个结合、达到了三个满意。
三条原则：一是全员置换。在性质上不论是国有还是集体，不论是工业还是商业；在身份上，不论是普通职工还是企业干部；在改制形式上不论是股份制改制，还是出售、租赁、兼并，职工的国有身份都全部置换。二是彻底置换。所有企业员工都要与改制企业签订新的劳动合同，重新确立劳动关系。三是有偿置换。根据省、市相关文件规定结合左权企业实际，制定出台了 《关于职工身份理顺劳动关系的具体操作办法》和《关于推进国有及国有参控股企业改革的若干意见》，详尽地明确了置换办法和标准，对不同身份、不同工龄按不同标准分别计算。
左权县企业改制还实行了三个结合：一是与落实劳动保险相结合，做到换身份不换保险。二是与上岗安置相结合，做到不以是否入股定去留。三是与解决遗留问题相结合，不因改制而不认账，各企业统一把过去所有欠发职工的工资等遗留问题一次性解决。
在以上基础上，改制最后达到了三个满意，一是职工满意，退休、内退职工不用为生活费发愁，对于置换身份的大多数企业职工不仅拿到了应得的补偿金，而且工作还能照样干；二是企业满意，改制企业因确立新型劳动关系使其获得了更多解放和松绑，不再为用人、承担社会负担而为难；三是社会满意，整个身份置换没有带来职工群体的不稳定，没有产生大的社会矛盾，实现了平稳过渡，社会秩序保持了稳定。
5.着眼发展，兼顾三方，同步解决国有土地使用权难题依据国家政策，根据左权县实际，兼顾国家、集体、经营者三方利益，实行了土地有偿使用。一是实行出让土地使用权。专门出台了改制企业土地使用权评估与出让办法，全部评估企业占用土地之后，将土地使用权出让给企业。考虑到企业难以支付巨额的出让金以及评估费用较高，左权县采取两种有效途径加以解决。一方面将土地80%的出让金转增为国有资本金，并让渡企业用于置换职工身份，促进发展，剩下20%的出让金收回土地部门，对特殊困难的企业可分两年交清；另一方面，要求土地部门对评估费用实行优惠，评估费用按500—1000元象征性收取。二是实行租赁使用，由土地部门与企业签订租赁使用合同，收取土地租赁费用。这样，既兼顾了国家利益，使国有土地权益不流失，盘活了国有土地，规范了用地行为，又兼顾了企业经营者和股东的利益，解决了经营者需要筹巨资缴纳土地出让金和未妥善解决土地使用权产生的后顾之忧。
6.巩固成果，不断引深，持续开展“回头看”工作为进一步完善企业二次改制，彻底解决遗留问题，巩固和完善改制成果，本着对企业和职工负责的态度，左权县制定了 《左权县企业二次改制 “回头看”工作实施方案》，组织5个工作小组，对所有改制企业进行了认真、细致的调研评审，重点解决了部分改制企业存在的职工养老保险金未足额缴纳、土地出让金未交清、土地租赁使用手续未办理、公司运行不很规范等改制遗留问题。
四、企业改制取得了良好成效
历经两年，经过县委、县政府详细周密的计划和坚定的执行，左权县国有中小企业改制工作基本结束。到2002年底，全县共完成了134户工商企业的改制，支付职工安置费用3850万元，置换职工身份5873人。通过二次改制，左权县企业国有产权全部置换，所有职工的国有身份全部置换，初步构建起了适应市场经济的微观体制架构。
左权县国有中小企业改制完成后的几年内，企业体制机制活力得到激发，改制的成效逐渐体现出来。一方面，长久以来被束缚的生产力得到释放，全县经济发展速度、质量、效益纷纷提高。2000年，左权县国有企业资产总额为4.3亿元，总负债6亿元，总体资不抵债，税收800万元，利润总额-2000万元，几乎全面亏损。改制后，2006年左权县同口径企业资产总额为 10亿元，增长 133%，总负债 5.8亿元，减少 30%，净资产4.2亿元，职工 6000人，税收4200万元，增长425%，利润1970万元，大部分改制企业扭亏为盈；另一方面，理顺了企业劳动关系，充分调动了经营者和职工的积极性。通过身份置换，大大减轻了企业负担，消除了广大职工的依赖思想，并且由于新合同的签订，时刻给经营者和职工一种紧迫感和危机感，促使职工都为企业的发展考虑。同时左权县又建立了比较完善的社会保障体系，加大了养老统筹保险征收力度，解除了职工的后顾之忧，有力地促进了社会的稳定。2000年，改制前国有企业在岗职工仅剩3600人，到2006年时，改制分流后职工人数反而增长到6000人以上，显示出改制企业就业能力的增加。事实证明，左权县通过实行国有中小企业改制，有效地调整了结构，卸下了包袱，稳定了职工心态，促进了全县经济份额飞速增长。
2006年6月，国务院国资委在长沙召开的地方国有企业改革座谈会上总结到：全国的市县级国有企业改制面已达到80%以上，有的地区达到了95%以上，国有中小企业大规模的改制工作已经接近尾声。在左权县实例中，全国国有中小企业改制对地方经济发展的促进作用可见一斑。
（作者系国务院国资委企业改革局副局长）
