徐以升
在一系列省份的“强县扩权”之后，“省管县”改革在2009年突进。
今年4月发布的《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》中提出，县委书记的选拔任用，应按程序报经省级党委常委会议审议，并列出了时间表：2009年上半年，各地要建立制度，落实此项规定。
7月9日，财政部公布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，“省直管县”财政改革将在2012年底前在大部分地区推行。
省管县改革，带来的更直接的问题是地方权力的再分配。有观点认为，改革最终将带来中国行政区划的大变革，即取消地级市，建立省县两级政府。但实际上，从一开始，改革就充满讨论。
省管县改革的目标如何确定，最终是要取消地级市吗？过去二十多年的市管县体制，是否一刀切？这种改革会不会对已经形成的“市域经济”造成冲击，进而给危机背景下的整体经济带来冲击？在改革中，会遇到什么困难呢？
就以上问题，CBN近日专访了国家行政管理学院教授汪玉凯和北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀。
汪玉凯认为，需要将省管县改革的大目标，放到推进城乡一体化、推进城市化战略中，为了更好推进县级城市化，要推进省管县的权力纵向结构调整，并且要尽快推进，缩短过渡期。
但彭真怀认为，财政省管、行政市管的格局，会导致人权、财权与事权管理上的不一致，省管县改革并不具备全国普遍推开的条件，在应对危机的背景下，更为务实的做法是完善现有市管县体制。
正方
汪玉凯：缩短“财政直管到行政直管”的过渡期
CBN：当前的政府管理体制存在什么问题，需要推动省管县改革解决，省管县的目标是什么？
汪玉凯：强县扩权、省管县改革，不是局部意义上的纵向权力结构的简单调整，也不是简单调整省、市、县的上下管理权限。而是要首先服从于大的改革背景。这个改革背景就是，在30年的发展以后，当前的城乡二元结构已经严重制约了城市化、工业化进程，要放到城乡一体化的大战略格局中来看，放到中国未来工业化和城市化中来思考。
我们需要有一个大的判断，即要发展怎样的城市化和工业化？是北京、上海这种大城市化，还是中小城市，这是未来城市化的一个大战略。我认为是后一个。
过去二三十年中国城市化的推进，一是在全国40个左右的直辖市、省会城市和计划单列市等大型中心城市；二是全国300多个地级市，在上世纪80年代搞市管县改革之后，掌握的资源更多了，发展加速。这是城市化推进的主力。但是，从未来中国城市化的空间来说，全国2000多个县，才是未来中国城市非常重要的载体。
上世纪80年代以后推动的市管县体制，其作用是需要充分肯定的，给地级市这样的中型城市发展打开了空间。但也要看到问题所在，在某种意义上，是对2000多个县发展的影响和制约。
在市管县体制下，县级官员由市委任命，县财政由市来统管。这样，市级政府势必会截留县上的资源，对县的发展构成影响。这和现在要加快城乡一体化大战略，把县域经济做强做大，将县域经济发展成为城市化载体，产生内在冲突。从长远发展的角度看，要下定决心推动省管县改革。
CBN：在采访当中，一些市县干部反映，省管县改革的推动，人权、事权、财权的调整带来一些问题。在你的调研中，省管县改革带来什么问题？
汪玉凯：短期冲突是很明显的。
现在着力推动的，一是县委书记由省任命，实现直管。二是搞财政上的省管县试点。这样，在人事权和财权上，地级市的权限缩小。没有了对县的控制力，过去可以调度县的资源，现在没权再调度了，对市的发展构成制约。另外，市级政府现在仍然对县的社会管理承担责任，而社会管理权是要花钱的。这对市的财政产生压力，这产生了直接利益冲突，也是市级政府最大的微词。
还有，如果县都归省管，行政区划上也归省管，如果市的周边留的不足，会对市的发展空间形成制约。
CBN：在市级政府的协调发展之下，很多地区形成了较为完整的“市域经济”，市县之间，县县之间分工合作。他们担心省管县改革会打破这种区域经济格局。
汪玉凯：这的确是一个重要的问题。毕竟经过20多年的发展，市在统一布局考虑之下，形成了这样的区域经济格局。而省管县之后，市级的产业结构布局打乱了，这样在短期内也会形成冲击。
即便是一些县，有的也不认同省管县改革，不一定乐于脱离地级市，因为有的县可以借助市的力量，承担区域位置的产业布局功能，给县的发展提供机遇。
CBN：从当前来看，省管县是在纵向上调整省、市、县的关系，这种调整的目标应该是什么？
汪玉凯：未来省直管县的架构，第一，是要尽量缩短从财政省管县，到行政省管县，这之间的过渡期。
把财政上收到省，但行政管理权留给市，这会带来上面我提及的很多过渡问题。我认为有条件的地方要加快行政上的直管县，尽快缩短过渡期。特别是对东南沿海，行政上有条件省管县的地方，要加快推进省直管县。
第二，要通过省管县改革，推动管理重心的下移。
县是我们定位的重要城市化工业化载体，但现在县级政府的权力还远不够，大量权力集中在省、市，财权和行政能力不匹配。县级、市级政府承担了更多的社会管理和公共管理职能，但相匹配的财政能力是远不足的。通过省管县改革，要进一步把更多权力直接下放到县，推进管理重心下移，使得县上财权、事权相匹配。
第三，要在省级范围内加快建立财政转移支付。在县财政并入省财政之后，平均每个省都近百个县，但县和县之间发展极不平衡，因此在省级范围内建立起规范的地方财政转移支付就非常重要。这可以使得县域的强县扩权在一个相对公平的状态下推进，而不是强县越强、弱县越弱。
第四，要进一步划清中央政府、省、县、市的职责权限，从制度架构层面上划清。
第五，在可能条件下，对县级政府的升格。可以在一些县，在行政级别上提高到副地级。比如，目前北京就没有处级县，县都是副地级，区是地级。这在全国可以考虑，推动县级政府的升格。
CBN：湖南省委日前决定，新提任19名县委书记为副厅级干部，其中有16人继续兼任县委书记。关于县委书记的这种级别提升，你怎么看？
汪玉凯：我认为这是一条很好的路子。即提高县委书记的级别，但是还继续在县委书记岗位上任职。
考虑到岗位的重要性，我认为县委书记的任职应该相对稳定，也不要过度强调年轻化，年龄上要适中。如果干得好，可以在原岗位上提升级别。在一个地方可以多干几年，稳定性更强。
CBN：最近从中央到地方都开始进行“十二五”规划的前期调研工作，在省管县改革目标和时间表不够明确的背景下，在采访中发现，一些地级市政府工作人员反映有一些迷茫。你认为这个问题如何处理？
汪玉凯：关键还是过渡期的问题，即承认财政上的省直管， “十二五”规划从这个角度规划，行政直管问题可以先放一放。行政上推进省直管县，会是渐进的，不是一刀切。
反方
彭真怀：省管县改革更要慎行、缓行
CBN：你怎么看省管县改革的根本目标？
彭真怀：首先，我也不认同有省管县改革的根本目标这个说法。我认为，提升县域经济竞争力，更好的实现城乡统筹发展，这是国家整体政策的目标。而这个目标和省管县并没有直接联系。
提升县域经济竞争力，推进中国的城镇化建设，这是目标。但这不意味着推进省管县改革就可以实现。
我不主张行政管理体制上大的根本性结构调整，特别是在目前经济危机的背景下。过去多年，在经济平稳时期都没有大规模推动地方政府管理体制的改革，在目前背景下，时机并不恰当。
CBN：有观点认为，通过推动省管县改革，可以推动县级的城市化。
彭真怀：我认为必须要纠正一个认识误区，就是不能用城市化的概念，而是要用城镇化。国际上从1945年开始就在推动“逆城市化”，这一年英国国会通过了《新镇法案》，从大城市往小城镇疏散。
中国的特点更要是推动城镇化。为什么中国农村消费市场一直启而不动，就是缺少小城镇，很多地方是三五百人住在小农村，现在是搞村村通，通过修路带动消费，但其实没有抓住根本，只有推动小城镇建设，带动基础设施、公共服务和第二、三产业，才是真正的出路。
推动城镇化，推动小城镇建设，和省管县这样的改革没有必然的联系，这应该从中央到地方共同发力。
CBN：认同省管县改革的人认为，省管县之后，可以放大县级政府的资源掌控力，尤其是削弱市对县的财政截留、搜刮，这样对县域经济发展有利。
彭真怀：现有的市管县体制出了什么问题呢？有人说市管县把县吃穷了，这个毛病是有的，但问题在于已经形成这个管理框架了。与其推进省管县这样的大改革，不如在现有体制下进行优化，要求市更好地为县服务，不能截留。将这样的要求作为硬性规定，比如从中央到地方贯彻，关于加强市对县支持力度的决定，在现有体制下的修正就可以实现。
CBN：市管县体制是否必然需要改变？
彭真怀：很多人说市把县吃穷了，但其实我们发现，更大层面上是市把县带富了，市把县管得很好。不能一概而论，一刀切地看问题，在出发点上都是错的。
我们可以举出很多例子，比如江苏南部，昆山之于苏州，是苏州带动了昆山的发展，带动了吴江的发展，带动了张家港的发展。市里很好地利用县域经济的空间资源，县里也利用市里统一协调的政策环境。市县的发展动力、空间配置、政策资源的制定，都得到了很好的提升。对于省来讲，市的管理半径相对小，整体一盘棋，带动县的发展。同样的还有无锡市之于宜兴市、江阴市。
这样的例子有很多。可以说一句结论性的话，现在所有发达的地级市，都可以找到县支持市发展的影子。同样，在所有的强县(市)发展的动力上，都可以找到市一级有力的支撑和辐射。
反过来，我们需要明确，哪个县域经济的贫弱，是因为市里搜刮而导致的呢？哪个县是因为市里吃穷了的呢？你会发现，县域经济的贫弱，除了恶劣自然地理条件之外，无一例外，是地级市经济的贫弱，对县的发展形成不了支撑，经济辐射力不强。
省管县改革是对行政管理体制改革的大动。目前，政治体制改革上我们需要摸石头过河。要解剖一只麻雀。
CBN：首先在经济层面上，推进省管县改革会带来、导致什么问题呢？
彭真怀：第一破坏了目前已经形成的市县共同发展的框架，破坏已经较为完整的市域经济。这在珠三角、长三角等发达地区尤为明显，苏州、无锡、佛山等一些地区已经处于一种市县良性发展中。
在调研中我了解到，江苏省13个地级市都需要县域经济的动力支持，需要周边县域的空间资源，需要市县协调的、统一的政策环境。如果不切实际地推行省管县，地级市发展动力、空间和政策供给比如大大减少，这不利于该地区接轨世界城市体系的目标。
第二，破坏市域经济框架，很可能会加剧县域经济的贫富两极分化。根据现有的省管县改革文件，以及各地实施来看，很多省，把粮食油料棉花等生产大县纳入省管范围，把强县纳入省管范围。强县、富县直管了，但穷县谁管？
CBN：在行政管理体制上呢？
彭真怀：首先，对县级党政官员的任命，现在已经形成了相对成熟的管理系统。一旦处理不好，会造成新一轮的机构扩张。
其次，在省管县之后，会出现省管不过来的问题，因为省所覆盖的半径过于庞大。比如，四川有138个县(市)，怎么管得过来？
再次，目前县委书记由省委任命，但县长、人大、政协是谁任命？所有和县委书记同级别的人，是否都应当由上一级来任命？这会产生省管干部、市管干部的区别，也不利于同级监督。
CBN：湖南省委日前决定，新提任19名县委书记为副厅级干部，其中有16人继续兼任县委书记，“高配”县委书记的做法现在为更多省尝试。关于县委书记的这种级别提升，你怎么看？
彭真怀：我的一个担心是，湖南其他几十个县(市)委书记怎么办，是否要全部提起来？
另外一个担心，是同级监督问题。如果县级领导班子里，县委书记提半格，县长怎么工作，人大、政协怎么监督？
CBN：综合来看，你认为省管县改革应该缓行、慎行，尤其是在目前危机的背景下？
彭真怀：是的，我国人口主要分布在县域，县域面积占我国国土面积的90%。县政治理涉及政治体制和经济体制的方方面面，归根到底是国家行政权如何划分的政治问题。
当前推动省管县改革，要明确改革为了什么，要解决什么问题。比如要解决上级财政拨款到县级财政被市里克扣这种问题，我认为不适宜兴师动众地搞省管县。能够在当前体制内解决的问题，就在体制内解决。
尤其是在省管县改革中，对地级市政府的讨论偏少。财政和干部由省里管，市级政府的职能削减，这种改革造成的冗员哪里走、充实到省里去还是压到县里去？今后更大范围推进的省管县改革，地级市政府将有大量问题需要解决。
我认为，推进这种重大改革，会造成省、市、县政府管理体系重大改变的改革，要更多进行“不可行性论证”，在带来哪些好处的同时，也会带来什么问题，这种角度想得越多，改革推进得才会越快。
我在一些地方调研，一些市委书记、县委书记有些茫然，对于会产生什么问题，怎么提前应对和解决，没有征求他们的意见。
我最后想强调的是，省管县改革，加强县域经济发展，更多的应该采取“穷县直管”，强县富县已经发展得很好了。穷县、欠发达县更需要发展，为什么不首先推动穷县直管？
