漕运、盐政和河工，三者安，则江南安，江南安，则天下安。三大政之成败维系于运河上最重要的城市——淮安。■倪玉平
自隋唐以来，尤其是明清时期，随着经济重心的南移，江南地区日益成为全国的经济重心。“东南三大政，曰漕，曰盐，曰河”，江南地区最重要的政务，莫过于漕运、盐政和河工。可以说，三者安，则江南安，江南安，则天下安。而三大政之成败关键，又均以大运河为沟通手段，维系于运河上最重要的城市——淮安。
就漕运而言，明清时期，淮安是漕运指挥中心、漕船制造中心、漕粮转输重心。就盐政而言，作为全国最重要的盐区的两淮，淮安是淮北食盐的集散中心，明时的淮安盐运公司、清时的淮北盐运公司和淮北批验盐引所均驻于淮安境内。就河工而言，南宋黄河夺淮以后，淮安是运河、淮河、黄河的交汇处，明代总漕常兼总河，清康熙时河道总督迁至淮安清江浦，雍正以后改为江南河道总督，而清口——高家堰尤为清代治河成败的关键。可以毫不夸张地说，居天下之中的淮安，牵动天下。
早在夏商周时期，淮安就是南北交通枢纽。《尚书·禹贡》述九州贡道，其中扬州贡道“沿于江海，达于淮泗”，徐州贡道“浮于淮泗，达于河”，两者均以淮、泗交汇处的清口为重要节点。周敬王三十四年（公元前486年），吴王夫差为北上争霸，在今扬州城西北修建邗城，凿沟引江水北上，直抵淮河南岸末口（今江苏淮安市楚州区北五里处），即所谓的“吴城邗，沟通江、淮”。孔颖达对此的分析相当精到：其目的乃是“通粮道”。淮阴故城藉此迅速繁荣，成为淮、泗下游地区的经济文化中心。
北宋以后，由于战争破坏和黄河夺淮的影响，淮安城迅速衰落。尤其是宋金对峙，淮安成为战争最前沿，长期遭受兵火荼毒。宋高宗建炎四年（1130年）的楚州之战，全城军民几乎全部罹难。南宋末年，改楚州为淮安州，元代又改为淮安路。元代末年，淮安又受到战乱影响，几成空城。另一方面，宋代黄河决溢不止，尤其是1194年黄河由泗入淮，从此确立了南下夺淮的局面。徐州以下的泗水水道和泗口以下的淮河河道，成为黄、泗、淮共用的河道。入元以后，黄河水大半入淮，河患逐渐加重。
峰回路转，入明以后，以总漕、总河驻节淮安和清江浦兴起为标志，淮安城市终于迎来再次繁荣，并最终确立了“运河之都”的历史地位。
明初建都南京，淮安境内运河的使用率不高。永乐迁都北京，并确立以河运为主的漕粮运输制度。“乃命武职重臣总理。景泰间，更命都御使同莅其事”，“其都御使则兼巡抚，总兵则兼镇守，参将则协同总兵官”，“凡湖广、江西、浙江、江南之粮艘，衔尾而至山阳，经漕督盘查，以次出运河。虽山东、河南粮艘不经此地，亦皆遥禀戒约，故漕政通乎七省，而山阳实咽喉要地也”。“而治必于淮者，盖淮左江右河，东控海道，北接兖豫，西接两都，而诸陵咸在。”淮安在漕运史上的地位受到前所未有的彰显。
以淮安为中心，形成了一支规制严密的漕军。据《通漕类编》及王原《明食货志》等书所载的情况来看，漕军建后的永乐十二年（1414年）及十三年，运粮数为三百余万石，其中徐州仓支运70万石，济宁仓支运30万石，淮安仓160多万石，小滩水次仓30万石。推行支运时，漕军以三千艘支运淮安粮赴济宁仓，以二千艘支运济宁粮赴通州仓，遮洋总350艘从小滩运粮至天津仓，共计用船约5500只。据当时工部尚书宋礼的计算，河船一艘需用军20人，运粮200石，遮洋船一艘用军一百人，运粮一千石。每年从会通河运粮三次，每次一百万石。以此推估，该有河船运军十万名，遮洋船运军三千名左右，共计约13万运军。
于此相伴随，明政府对修造漕船也极为讲究，并采取了一系列的严密措施。首先，设立督造漕船的专门机构“清江工部分司”。下辖清江、卫河等提举司，分别管领各地船厂，“督率厂营分造”。清江厂主要乘造南京、江西、湖广和浙江各总运船，每年“额造”运船650余只；卫河厂则乘造遮洋海船并山东、北直隶三总运船，每年额造150余只。淮安与漕运的关系更加密切。
明代黄河夺泗夺淮后，淮安作为黄、淮、运的交汇处，成为治理黄、淮、运的关键，“治河、导淮、济运三策，毕萃于淮安清口一隅”。这也是明清时期总河驻节于此的根本原因所在。
在平江伯陈总理漕运之前，今天淮安的清河区、清浦区还是人烟较少的“闲旷之地”。由于清江浦的开凿，使得清江浦代替了过去的末口，成为由淮扬运河北上漕船入淮入黄的主要口岸，“南船北马、辕楫交替”的景色，应运而生。
与此同时，淮安又是粮船盘验之处，每年经过这里的粮船就有5356只，随船人员多达56130人，加上回空船人数，则多达11万人次。除漕船官兵运丁、水手之外，还有众多的催攒、押运、领运等官员，以及众多的纤夫和防河官兵等为漕船服务的人员，再加上其他南来北往人员，淮安流动人口多达十数万计。在流动人口拉动下，淮安的酿酒业、饮食业、酒楼客店、蔬菜种植获得很大发展。每当夕阳西下，烟笼清淮，“两岸漕船八十里，樯灯累累一时起”，极为壮观。
伴随漕运的进行，使得明清时期的淮安发展达于鼎盛，从末口到清口五十余里间，有淮城、河下、河北、板闸、钵池、清江浦、王家营、西坝、韩城、杨庄、马头、清口等十多个城镇，“夹岸数十里，街市栉比”，人口密集，“三城内外，烟火数十万家”，成为人口规模居全国前列的大都市。
兴也运河，败也运河。淮安以“运河之都”的地位带来自身极度繁荣的同时，也埋下了其衰败的种子。自明中叶黄河夺淮入海后，淮河以北的漕运因黄河日益频繁的决口，以及河床逐步淤高而变得越来越困难。道光四年（1824年）冬，高家堰大堤溃决，高邮至清江浦一段运河，水势微弱，河运漕粮已不可能，清廷不得不于道光六年将漕粮改行海运，自此，淮安拉开了衰退的序幕。
雇商海运后，河运所占比重急剧下降，运河北段的航运价值基本丧失。咸丰五年（1855年），黄河铜瓦厢决口改道，由山东利津入海，运河有十余年浅塞不通。由于黄河北徙，主要负责治理江苏境内黄河和运河的江南河道总督失去存在的理由，在这种情况下，南河总督被撤裁，而以漕运总督兼摄。但随着漕粮海运的进行，漕运总督也成为闲职，淮安的政治地位进一步降低。
运河停运，淮安城市作为南北大运河转输中心的地位快速下降。太平天国建都天京后，这种变化就出现苗头，“漕运改途，昔之巨商去而他适”。江浙漕粮改由海运，以及湖北、湖南、江西、安徽四省漕粮改折后，长江以南六省区就再也没有漕船经过淮安。这给昔日商品充足，人流如织的淮安带来沉重打击。
与此同时，伴随着近代交通运输工具的兴起，淮安的水陆交通枢纽地位也迅速消失。光绪年间，淮安的地位江河日下，农副产品皆绕海道而行，商业流通大受影响。《淮安府志》记载，淮安自海运后，“云帆转海，河运单微，贸易衰而物价滋”。20世纪初，津浦铁路和陇海铁路通车后，淮安南船北马的冲要位置消失，客人大多改乘快捷便利的火车，从而使得淮安的客货运输、饮食服务等业务迅速衰落，随着漕粮海运的进行，河运失效，这里的商业“一落千丈”。据民国初年统计，清江浦仅有十万人，不足昔日繁盛时期的四分之一。
