监管不善引发“大案” 或令吸引民间投资政策腰斩
一场规模宏大却低调推进的“国进民退”行动，正在拥有13条干线、总长634公里的上海高速公路网展开。
有市场传闻称，继去年沪杭、沪青平高速公路的民营股权相继为国资背景企业接管后，上海市政府有意将更多民营资本参与承建及运营的高速公路“收归国有”，最新目标是上海连接浙江的主动脉之一——莘(庄)奉(贤)金(山)高速公路。
大约八、九年前，上海高速公路建设热潮初起，获准进入投资的各路民营资本表现异常生猛，而如今它们却面临进退两难的尴尬境地。
政府变得谨慎 民资趋于保守
公路大案 改变风向
莘奉金高速又称A4高速，是上海中心城区通往奉贤、金山、闵行各区的主干道，全长58公里，总投资18亿元，与沪嘉浏、同三国道、沪青平高速同属2002年制定的上海高速公路第一期规划中建成完工的项目。
资料显示，莘奉金高速的股东之一上海中九投资集团有限公司，是一家来自浙江嵊州的企业，注册资本5亿元。当年，中九投资集团是与铁道部第三工程局、山东省交通工程总公司等国资企业联手参与竞标，获得莘奉金高速公路投资人主体资格的。
《中国经营报》记者近日曾与中九投资集团方面联系，求证上述政府回收股权的传闻，该集团办公室主任以事态敏感为由婉拒采访。
记者又联系主管高速公路建设的上海市城乡建设和交通委员会宣传处，对方称目前尚无相关信息可发布。
但一位曾参与上海高速公路建设投资的民企老总称，上海市政府确实对本市公路投融资和建设管理体制作出了重大调整，今后将不再对外招商建设经营性高速公路，全部改为政府收费还贷型。
据他透露，不久前，市政府下辖的上海市城市建设投资开发总公司组建了上海沪申高速公路建设发展有限公司，负责新政策实施后高速公路的投资建设及运营管理，已有的招商建设经营性高速公路，将陆续安排各类社会资本退出。
这位不愿具名的民企老总称，有关“社会资本退出”的安排，虽未见政府的明文规定，但从不同场合和渠道了解到的情况表明，上海市国资委及一些涉足路桥基建业务的市属国有企业正在操作此事。
上海济邦投资咨询服务有限公司高级咨询顾问周伟接受本报记者采访时，也从侧面证实了这一消息。
“几年前我们接待的民营企业客户，都在争相投资高速公路，现在大家都保守了许多。”专业从事基建投资中介服务的周伟说。
上海官方对参股建设高速公路的民营资本态度转冷，并非事出无因。
2006年7月，轰动一时的上海“社保案”爆发，主犯之一的福禧集团总裁张荣坤被指控通过非法的“官商交易”，以低于市场评估值3亿多元的价格，获得沪杭高速(上海段)99.35%的股权，其后这一股权被上海市政府收回，再转交国资背景的上海实业控股有限公司。2008年7月，“公路大王”刘根山抽逃巨额资金案事发，其参与投资的沪青平高速公路的经营收费权，由政府收回后转交给了上海建工集团和上海城建集团。
张荣坤及刘根山两案，无疑凸显了民营资本蜂拥进入高速公路投资领域后种种监管上的漏洞和弊端。随着上海高速公路网建设日渐成型，投资需求趋于平缓，政府在对民营资本开放问题上变得谨慎，顺势“劝退”也不是很难理解的举动。
投资者亏损退出 难免会有怨言
“劝退”谈判 相持不下
“进来容易出去难。”上海浦东路桥建设股份有限公司一位中层人士，一语道破参股高速公路的民企如今面临的困境。
这位人士称，从目前所了解的政府与民间资本“退出”谈判的几宗案例来看，进展都不太顺利，最大的难题是，政府给出的收回价格，既不是按公路投资股权现有估值计算，也不是按照当时签订的投资协议执行，民营股东不满意。
“不同的高速公路运营状况又不一样，比如A4(莘奉金)高速盈利能力就很差，迄今为止一直亏损，投资者没赚到钱政府就要提前收回经营权，如果没有适当的溢价，谁都难免有怨言。”上述人士说。
去年10月1日起，交通运输部、国家发改委及财政部联合发布实施《收费公路权益转让办法》，规定对于国家提前收回转让收费公路权益的，拟接收部门给予出让方的最高补偿额，须按照原转让价格和提前收回的期限占原批准转让期限的比例计算确定。
周伟认为，补偿金将按照剩余收费年限所占比例计算的规定，看起来公平合理，但实际操作中却可能让潜在的出让人蒙受损失，因为没有考虑到投入资金的时间价值，以及收费公路项目前期效益普遍较差的特点。
周担心，这样一来社会资本参与收费公路权益项目，将不得不面对极大的政策风险和财务风险，同时导致收费公路权益转让商谈受阻。
前述曾参与上海高速公路建设投资的民企老总更向记者抱怨说，正常情况下，民营资本投资高速公路的预期收益率为20%~30%，现在政府提前收回股权，收益率能保住8%~10%的水平已经很不错了，实际上很多高速公路前期投资都是数以十亿元计的，通车才三四年，成本都没捞回来。
其他一些民间投资者则希望，政府提前收回股权的补偿原则公平合理即可，至于具体的回收条件，应按当初合同条款及交易双方协商确定为好，毕竟上海及国内各地的高速公路建成时间相对较短，不像发达国家路网稳定，收入稳定，股权转让的估值比较容易做。
这些民间投资者质疑说，当初政府公开招标吸引社会资本投资高速公路时，曾作出不少承诺，如除招商时已规划的高速公路项目外，将严格控制审批建设与所招商的高速公路形成重大分流的竞争性项目，又如由于国家政策、法律变更影响导致项目公司遭受损失的，政府将通过延长经营期等方式予以补偿等等，但现在来看，民间投资者的很多利益实际上得不到合理的补偿和保障。
民间资本也需要“国民待遇”
国进民退 谁在倒退？
细心分析早期投资高速公路的民营资本，会发现决心做长线投资的比例很少，大都是参与建设施工，赚点工程钱后就把股权卖掉退出，或者做了一个项目后拿出去抵押融资，圈回一大笔钱投向收益更高、见效更快的行业。“公路大王”刘根山就是一个极端的例子。
据有关案情透露，在获得沪青平高速建设权后，刘根山很快就以质押该项目公司股权方式，向银行大笔贷款，投资开发了上海浦东世纪公园附近的楼盘“大唐盛世”。后来他又将获得的嘉浏高速公路股权质押给上海城建，并由后者委托民生银行上海西支行发放了4900万元贷款。刘及其掌控的茂盛集团，都是在这两条高速公路尚未竣工的情况下，早早将股权质押圈钱，刘也因此获罪。
上海浦东路桥建设股份有限公司那位中层人士认为，对于资金实力相对较弱的民间资本来说，高速公路投资是个“大泥坑”，风险回报期太长，机会成本太高，还有不可预知的政策风险，即使政府不主动“劝退”民间资本，相信后者继续参与上海高速公路建设投资的热情也不会太高了。
其实早在积极投资高速公路之前，民间资本大规模进入的是二级收费公路领域。据统计，二级公路总里程占了我国现有收费公路的六成左右，随着近年来各地陆续取消二级公路的收费，民间资本已经尝到了“苦头”。
也许正因为如此，尽管政策上对外资基本没有限制，但除了部分港资财团外，国内高速公路投资领域鲜见其他外资的身影。
据周伟透露，自上海有意收回高速公路民营股权的传闻不胫而走之后，很多原先有意前来投资的民营企业都转向江西、湖北、四川等内陆省份，或者放弃投资高速公路，转而关注水务等基建投资项目。
正当急欲发展经济的内陆省份纷纷向民营资本敞开大门，吸引其进入路桥基建项目之时，上海高速公路“国进民退”的做法，在不少民间基建投资者眼中是十足的“倒退”。
但是，如果民间资本的名分和权益依旧没有足够的保障，说不定上海正在发生的一幕，也会在别的地方重演。
新闻背景 “国退民进”浪潮
上海是继广东之后国内较早对社会资本开放高速公路投资的地区之一，自2000年以来，为解决巨大的资金缺口问题，市政府对高速公路的投融资体制实行了重大改革。
据原上海市政工程管理局高速公路办公室主任苏耀强撰文介绍，当时的具体做法是：通过政府招商和项目谈判，选择具有一定实力的社会投资人作为投资主体，由其发起组建项目公司，政府以特许经营合同的形式授予项目公司一定年限的高速公路收费经营权，允许其通过收取车辆通行费、经营公路的相关服务设施等取得的各项收益作为投资回报；项目公司则作为独立的“项目法人”，按照政府批准的工程规模和技术标准，具体负责高速公路项目的投资、融资、建设和运营管理；合同的收费经营期一般为自项目建成通车之日起25年，经营期满后，项目公司将高速公路的全部设施无偿交还给政府。
为吸引更多的民营资本进入，上海在财税方面给予巨大优惠。比如规定，社会投资人投资高速公路可按国家和上海市的有关规定享受重大工程的税收优惠政策。市政府还明确规定，将各项目公司上交的各项税费设立公路建设财政专项资金，以贴息方式用于补助那些因流量不足造成还贷困难的项目公司，以及支付用地补偿费用等，实现“取之于路、用之于路”。
受优惠政策推动，当时上海高速公路建设上演了一波“国退民进”浪潮。到2002年，全市高速公路有七成是由民营资本参股建设，完成了嘉浏、沪青平、同三国道高速公路等12个项目的招商，涉及总里程491公里，投资规模近300亿元，引进各类社会资金约274亿元。2003年8月，上海市政局向社会公布了“十五”期间计划实施的最后一个高速公路项目——A30浦东段高速公路进行招商的信息，竟引来由20多家公司组成的7个投资联合体的竞逐。
上海高速公路各路投资者中，既有本地大型施工企业集团，也有中央部属和外地企业，既有专事基础设施投资和资产经营的国有投资公司，也有实力较为雄厚的民营房地产商，充分体现了投资主体的多元化。但大量民间资本进入以及缺乏有效监管，也引发了诸多问题。
观点 “多头养护”是祸根？
“汽车跳，上海到。”据说，这是某位领导人视察上海时，对上海高速公路路况的调侃式批评。
去年，民革上海市委曾向市政府提交一份《改善上海高速公路养护管理状况的建议》，其中提及，交通部依据国际高速公路平整度指标对江浙沪三省市境内高速公路进行“国检”，结果是上海市高速公路的平整度是最差的。
上述建议主要起草人上海市隧道工程和轨道交通设计研究院副院长陈益梁表示，上海高速公路网内现有的13条高速公路，采用的是由11家项目公司、9家中标公司、数十家养护作业单位分别进行养护的运营模式。每个项目公司管理和养护的里程短，养护技术力量分散，管理难度较大，无法体现规模效应，这是导致上海高速公路路况下降的主要原因。
陈认为，高速公里投资主体太多，政府又没有建立一个公路养护标准体系，缺乏规模化运营和专业性的管理，后期监管上存在漏洞。
