用公平约束分配，用预算控制支出——
何建红 林毓卿
温家宝总理曾经表示，收入不公平会影响人的一时，但是教育不公平会影响人的一生。解决教育公平，必须推动教育的均衡发展，这也是今年两会关注的焦点问题之一。有委员提出，投入从一定程度上看是教育均衡发展的双刃剑。一些地方财政投入多了，教育发展却并不均衡。这是值得思考和警惕的。
记者前段时间在湖北省宜昌市采访后发现，该市在加大教育投入的同时，从经费的均衡投入和加强管理入手，探索出一条义务教育经费科学化、精细化管理之路，“管”出了义务教育的均衡发展，有效促进了教育公平。
科学规划，均衡发展
多年来，人们一谈起义务教育，注意力多集中在资金投入的多少上，湖北省宜昌市委、市政府则站在战略管理的高度明确提出：“没有突出教育均衡的布局规划，不谈教育投入。”
宜昌山区县多，各地校点分散。近年来，随着城镇化步伐的加快，加上计划生育工作的有效推进，全市学龄人口急剧下降。2000年，宜昌市共有小学在校生近34万人；到了2008年，仅为17.75万人。经常出现这样一种情况：学校刚修建了校舍，可没过几年，就因生源太少而撤并。同时，由于教育资源分配的不均，城镇与农村学校的办学条件差距较大。教育经费每年都在增加，但是教育不均衡却成为日益突出的矛盾。宜昌市财政局局长王金建说，宜昌市委、市政府对此高度重视，要求一方面在逐年增加财政投入的同时，另一方面要重视学校的布局规划，实现教育经费的科学投入，促进教育均衡发展。
科学投入，宜昌把学校的布局规划做在了前面，市政府明确规定，只有在布局调整规划中确认十年之内不会被撤并的学校，才能是教育经费的重点投入对象，其余原则上不再增加项目投入。同时专门出台《宜昌市中小学布局调整十年规划》，明确以县为单位，打破乡镇行政区划界限，按“高中进城、初中进镇、联村办高完小”的原则做好规划。除山区和交通不方便的地方适当保留初小外，初步消除教学点，并在有条件的地方举办保育寄宿制学校。
如今，宜昌市的中小学布局规划已经初显成效。截至2008年，该市的小学总数已从2000年的1486所下降至424所，初中由214所降至155所，547个教学点基本被撤并，农村的小学基本实现了保育寄宿制。
宜昌市远安县洋坪镇洪家村小学就是一所被规划为撤并的学校，当记者在该村进行调查采访时，村民周鹏连说：“撤并了好，撤并了好。”他告诉记者，孩子最开始是在自己村里上学，条件很差，课程开设单一。自去年村里的学校被撤并到邻村的完小后，孩子就到那寄宿。孩子告诉他，学校除了数学、语文，还有音乐、体育、美术，听说明年还要上外语课。他也经常去学校看孩子，那里的教室又大又亮，比原来村里的好多了，甚至跟城里的学校相比，也差不了多少。
据远安县财政局相关负责人介绍，以前洋坪镇几乎每村一所小学，教学点非常分散，有些学校一共还没有10个学生，每年财政的投入像撒胡椒面一样，看不到学校的明显变化，城乡学校差距大。经过规划后，该镇对教学点进行一番撤并，将十多所村小合并成几所保育寄宿制小学，财政集中加大投入，改善教学环境，缩小校际差别，有效促进了教育均衡发展。
预算堵住学校经费不均衡
由于教育资源的不均衡，导致在全国不少地方的中小学“名校”或明或暗地存在高收费现象。但在宜昌，收费的口子却被“堵住”了。
关键在于有了预算。自2007年开始，宜昌市就在全市推进统一的财务管理体制，建立健全规范的农村中小学预算制度。该市要求，以县为主，各农村中小学每年要结合自己的实际编制部门预算，送到县(市、区)教育局审核汇总后，由县(市、区)财政部门批复后执行。预算的编制按照全县的标准，统一口径。教育、财政部门在审核预算报告时，适度向薄弱学校倾斜，以缩小校际差距。同时要求，学校每学期按政策规定收取的费用必须上缴财政专户，实现收支两条线；大宗购买按政府采购要求办理，并通过国库集中支付系统直接拨付到供应商。
为将这一财务管理体制落到实处，该市还要求，在各乡镇，从几所中小学中选择一个作为核算点，由1-2名会计负责这几所学校的用款申请和支出记账，将“用钱”与“记账”彻底分开，从而防止账外账的发生，堵住腐败的源头。
“这就是我们枝江市实验中学核算点各个学校的财务表。”设在枝江市实验中学核算点的会计罗俊辉指着电脑屏幕向记者介绍：
“枝江路公路小学记账系统：12月份，直接支付32032元。试卷费287562元；报刊8808元；水费1150元……”
屏幕上，核算点各个学校的账目一清二楚。罗俊辉说：“我们现在都是电脑记账，用的财务软件是由省里统一开发的‘湖北省农村中小学财务核算管理系统’，每个月各个学校都会派一名报账员来核算点报账，由核算点把各个学校的账目汇成总表后传到网上。”
宜昌市财政局教科文处的杨淑贤告诉记者，现在，她坐在办公室就可以随时了解每所学校资金的使用情况，哪所学校的资金超出预算，哪所学校的资金被挪用，打开这一系统一目了然。这样也使原来的事后监督，变成事前及事中监督，监督日常化了。
“有了这个系统，我们不但花钱有底了，收费也规范了，学校之间的经费水平差距也越来越小。”对着记者，枝江市实验中学校长赵大进实话实说。
他所在的枝江实验中学原来属于重点中学，前些年由于择校成风，每年学校收到的借读费不少，所以花起钱来相对宽松。但现在，学校花的每一分钱，都得按年前确定的预算执行，否则没法报账。以前自己学校收入高，与兄弟学校的差距也越来越大。但现在的学校预算都是按统一标准，而且多向薄弱学校倾斜，所以差距越来越小。“一些原来薄弱的学校，如今比我们学校建的还漂亮。”赵大进说道。
据了解，在2008年的湖北省教学收费规范县(市、区)评比中，宜昌市下属所有县(市、去)均被评为收费规范县(市)，是该省第一个全部实现规范收费的地级市。
标准化：硬件软件一把“尺子”
虽然过去了近个把月，宜都市聂家河镇聂家河中学校长乐厚权仍清楚记得农历正月十七开学第一天的情形。
出于多年习惯，乐厚权那天早早来到学校。往年开学的头几天，他都要去各个村庄挨家串户做家访，劝将转学的学生不要转学，劝想辍学的来上学。然而，今年开学期间，他坐在办公室哪儿也没去，因为开学当天，所有的学生都来报到了。
乐厚权一脸欣慰地告诉记者，学生一个都没有少，主要原因有两条：一是财政加大投入，对所有学校按“一把尺子”进行标准化建设，学校的环境设施大大改善，校与校之间的差距缩小，想转学的人没了；二是今年取消了学生住宿费，还加大了对贫困生的资助力度，因贫辍学的现象基本消失。
“一把尺子”，指的是宜昌市人民政府教育督导室发布的《保育寄宿制小学配套建设标准》和《初中标准化建设指南》。寄宿制小学的标准中，吃、住、洗、玩、管(理)无所不包，初中学校的标准更是多达72条，且每一条都非常具体。如，教学区、生活区、运动区要严格分开；微机教室，每间90平方米；就连厕所的蹲位都规定不高于30人/蹲位。在聂家河中学，记者看到，学校的教学楼、宿舍楼修葺一新，食堂虽然旧点，但餐桌、餐椅整齐干净。以前只有城里孩子能用上的生物模型、实验室、微机室，这里也一应俱全。
据了解，为了保证各个学校达标，形成均衡发展的格局，宜昌市还专门与各县(市)签订责任状，将中小学标准化建设与领导的考核挂钩，形成倒逼机制。近5年来，宜昌全市投资近2亿元，专项支持寄宿制学校建设。
教育不均衡的另一个表现是师资不均衡。
同样的学历、职称，教同一个学科，教师的待遇却不一样。一些占据优质教育资源的重点学校，校长们手里有富余经费，教师的待遇远远高于其他学校，一些骨干教师和优秀人才也向这些学校快速聚集。在实行统一的财务管理体系后，这种马太效应开始被打破。
宜昌市明确，以县为单位，将教师工资、政策性待遇及福利津贴全额纳入财政预算，结束了长期以来靠学校自筹政策性待遇的历史。学校每年依照县里统一的教师人均标准安排预算，由财政局实行网络化发放，直达教师个人账户。同时，每所学校的收入也不再自收自支，而是统一纳入财政专户，从而堵住了学校给教师谋“福利”的途径。
除了在待遇上打破师资城乡流动的壁垒，市教育局还制定多项措施，财政也安排专项资金，鼓励优秀教师走向农村，缩小城乡教育差距。如，要求城区教师评职称或骨干教师时，必须有一年的农村支教经验；给农村中小学同样比例的评职称名额，鼓励优秀教师到农村从教；组织名师、特级教师等定期赴农村定点学校，发挥传、帮、带作用；加大对教师的培训力度，要求每位教师每年的培训课时必须达到72个学时，并作为评职称必备条件；全市新进的中小学教师，优先安排到薄弱的乡镇、村学校等。这些举措有效推动了优质教育资源的有序流动，使每所学校的师资水平都得到整体提高，全市范围的教育公平正逐步实现。
