编者按：
燃油税改革是一个鲜活字典。它的14年改革历程，充分地展示了中国改革的逻辑。这个逻辑并不复杂。
就像每次改革都是利益的再调整一样，具体到燃油税改革来说，它涉及到中央和地方、财税部门和交通部门、政府和公民之间等等不同主体之间的博弈，包括显性的和隐性的。燃油税之所以迟至现在才出现机会“窗口”，就在于它让利益相关者各安其所。
中国又迎来了一个改革的时代。如何能让诸多改革机会“窗口”纷至沓来，古往今来的实践都在叙说一个简单道理——要让改革阻力减少，就要让利益相关者充分参与到改革中，并且有一个制度性的平台，各方在这个平台上能互相交换不同的利益，最终达到动态均衡。
唯有如此，改革才能捡回这“逝去”的14年。
本报记者 吴宇 左青林 北京报道
燃油税来了。
发改委、财政部、交通运输部和税务总局5日联合发布公告，就《成品油价税费改革方案（征求意见稿）》向社会公开征求意见，征求意见时间至12月12日。
改革方案取消公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费，并逐步有序取消政府还贷二级公路收费。
改革方案在不提高现行成品油价格的前提下，将汽油消费税单位税额由每升0.2元提高到1元，柴油由每升0.1元提高到0.8元，其他成品油单位税额相应提高。
千里之外的黑龙江省庆安县平安镇永平村，农户贾秀田一边加工水稻一边在心里算着：“如果一升油加一块钱的燃油税，我这一垧地就要多花100多块钱的费用。油价会下调吗？国家会给加油补吗？”
而远在大西南的云南楚雄交通规费征收稽查处，汪伟和他的同事们还在静静地工作着，同时等待着燃油税费改革最终出台的消息。几乎每年年底都听说燃油税费改革将推出消息的他想知道，这次是否不再是空穴来风？一旦取消了养路费，像他这样工作了16年的老员工，人生将会面临怎样的转折？
改革核心内容：成品油消费税取代七项收费
燃油税改革的核心内容是，提高现行成品油消费税单位税额，以取代公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六费（包括海南燃油附加费等六项收费和政府还贷二级公路收费。
燃油税改革的核心内容是，提高现行成品油消费税单位税额，以取代公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费等六费（包括海南燃油附加费，以下同）等六项收费和政府还贷二级公路收费（包括二级公路上的隧道、桥梁收费，以下同）。
事实上，以税收取代公路养路费等六项收费，是十年前便已明确的改革思路，而其大背景，可以追溯到三十年前。
20世纪70年代末，中国政府开启了改革开放的历史进程。伴随着政府间财政关系的重构，地方政府和部门财权逐渐扩大，收费、基金、集资（以下简称收费）等非税收入项目越来越多，规模日趋庞大。到1998年底，全国性及中央部门行政事业收费共300多项，地方收费，最多的省有470多项，最少的省也有50多项。
在这样的背景下，1998年开启了费改税改革。
“十年了，几乎每年年底都传言说要开征燃油税了，结果怎样？不到政策最后出台，一切都还是变数。”汪伟说。
汪伟在云南楚雄交通规费征收稽查处工作了16年，在他的印象中，与今天的氛围相仿佛，十年之前，燃油税费改革也曾一度呼之欲出。
海南模式，为中央政府推行燃油税改革提供了现实的决策参考。
1998年1月1日，《中华人民共和国公路法》正式实施。该法案第四章第三十六条规定，“公路养路费用采取征收燃油附加费的办法。拥有车辆的单位和个人，在购买燃油时，应当按照国家有关规定缴纳燃油附加费。征收燃油附加费的，不得再征收公路养路费。具体实施办法和步骤由国务院规定。”
1999年１０月３１日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议，将这一条修改为“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金，具体实施办法和步骤由国务院规定。依法征税筹集的公路养护资金，必须专项用于公路的养护和改建。”
“这等于从法律上为燃油税的开征创造了条件。”中央财经大学税务研究院副院长刘桓教授回忆说。十年前，刘桓曾亲自参与了燃油税开征方案的调研和设计制定。
当年，国家税务总局也已经做好了燃油税开征前的各项准备工作。当年5月，该局曾向各省、自治区、直辖市和计划单列市国税局下发文件明确，作为燃油税专用发票的《燃油税专用凭证》，将由总局统一设计、统一印制，该专用凭证分为电脑票、手写票和定额票3种。
甚至，一些燃油税的定点印制单位已经开始上马燃油税税票印刷项目，开始印刷税票。
万事俱备，燃油税当年的开征似乎已成定局。然而，就在人们等待中央政府的“临门一脚”时，意外发生了。
改革样板：差一票，等十年
时任新华社香港分社社长的人大常委姜恩柱，见到当时的财政部长项怀诚连声道歉：“老弟，真是对不起了！平时我也不请假，正好那天就请假了。我要在，肯定会投你的赞成票。”花絮背后，其实是诸多利益的纠缠。
最终，燃油税费改革方案在提交人大常委会审议时，以一票之差没能通过。
事后，时任新华社香港分社社长的人大常委姜恩柱，见到当时的财政部长项怀诚连声道歉：“老弟，真是对不起了！平时我也不请假，正好那天就请假了。我要在，肯定会投你的赞成票。”
花絮背后，其实是诸多利益的纠缠。
如何妥善解决公交、农、渔等行业的特殊性问题，便是其中之一。比如农民从事农业生产时，也要用这些燃油来抽水浇灌，农业机械耕作、粮食加工等等，由于这些油并没有在国道、省道、县乡道上运输，此前并没有征收养路费。而如果全国统一费改税，农业使用燃油，在购买时必定要交这部分税收，这就增加了农民负担。如何对其进行补贴？需要周密的方案设计。
燃油税该替代哪些地方收费项目？改革方案设计过程中，方案制定者曾一度提出，要以海南经验为基础，将养路费、过路费、过桥费、运输管理费等诸多交通费用全部纳入其中。
然而，这一方案遇到的阻力是惊人的。一方面，这意味着有大量的交通收费将转换成税收，并进入国库，而此前，这些收费主要由交通部门来征收和使用；另一方面，这意味着大量收取养路费、过路过桥费人员的身份转换问题。
据国税总局一位负责人回忆，国税总局当年也曾同意接收这批收费人员，根据人事部门的统计约12万人。然而，当准备接收的时候，这个数字一下子变成了27万人。而当时的地税局总人数也不过30万，根本吃不消。
同时，养路费转为燃油税，还涉及到中央地方的利益分配。
“公路交通收费，一直都主要归属地方政府。然而，燃油税一旦开征，中央地方如何分配？燃油税的优势是可以流动，但中国地方经济发展的显著差距就决定了，燃油税本身可能会造成各地税收的偏斜和向东部集中，这里面又存在一个利益分配问题。”财政部财政科学研究所一位负责人如此分析。
偏就在这个时候，国际油价使燃油税改革又一再错失时间之窗。
2001年以前的数年，国际油价一直在25美元/桶左右徘徊。那时候一个比较成形的开征方案是，采取定额征收的办法，每升征收1-1.5元的燃油税，加上当时国内汽油（93号汽油）2.6元/升左右的价格，油价基本达到3.5元-4.0元之间。
而就在这一开征方案将出未出之际，国际油价开始了悄然上涨。2001年中，国际油价一度达到28-30美元／桶，增幅达12%-20%。在那个低油价时代，这成了一个高位的价格了。
“目前问题是油价太高，因此原定下半年实行，但现在看来要推迟。因为你改了，汽油收那么高价钱，但是到时候人家还是设关卡,要收费，怎么办？”当时的一位政府决策者表达了这样的忧虑。
当时国务院决定分步实施改革方案，从2001年1月1日起，先行开征车辆购置税取代车辆购置附加费；第二步，根据国际市场原油价格变动情况，择机出台燃油税，取代公路养路费等交通维护和建设方面的部分收费。
此后的八年，“择机开征”便成为政府官员关于燃油税几乎千篇一律的表达。而这八年间，国际油价不断飙升，而国内汽油价格，不仅再没回到预期价位，反而持续攀升，从2.6元/升一直攀爬到如今的6.2元/升，整整翻了一番。
改革时间之窗的诸多考量
从1998年到2008年，扣除累计的通胀率，如今的国际油价50美元/桶大体相当于1998年的36美元/桶左右，还远没有达到当年中国政府燃油税费改革推出的心理价位。
如今，机会终于来了。
由于全球经济衰退导致能源需求持续下降，7月中旬以来，国际油价从最高147美元/桶一路下行，纽约市场油价日前最低已跌破每桶50美元，至12月4日，已跌破44美元/桶。粗略估计，国内成品油价格大体相当于80美元/桶的水平，已经远高于国际油价。
本报记者获得的信息是，这次燃油税费改革思路，是与完善国内成品油价格形成机制、成品油价格下调同步推出。
国家经济信息中心资源开发部主任徐长明对记者称：“这是一个非常非常好的时机，非常好的思路。”在他看来，油价与燃油税费的对冲式调整，将最大限度减少燃油税费改革出台时的阵痛。
同时据了解，拟定中的燃油消费税，征收范围、环节、计征方式目前也已基本确定。其中，征收范围将锁定为“在我国境内生产、委托加工和进口成品油的单位和个人”，纳税环节在生产环节（包括委托加工和进口环节），征税范围为汽油、柴油、石脑油、溶剂油、润滑油、燃料油和航空煤油。计征方式则实行从量计征，价内征收。
在税额设计上，方案提出按照替代加补偿并考虑取消政府还贷二级公路收费，收支基本平衡的原则，设计税率。
“燃油消费税虽然不是一个新的税种，但其性质、作用与单独设立燃油税是相同的。”刘桓对记者说。
2006年4月1日，财政部、国家税务总局对消费税的税目、税率及相关政策进行了1994年税制改革以来最大规模的一次调整，将石油制品的消费税征收范围扩大到上述7个税目，并规定了具体税率：石脑油、溶剂油、润滑油比照汽油，税率（税额）为每升0.20元；航空煤油、燃料油比照柴油，税率（税额）为每升0.10元。
孙钢指出，由于是固定税额的方式，以后无论油价上涨还是下降，燃油税的税额都保持不变。采用固定税额的方式，国家会有稳定的税源；同时，从长期来看，估计国际油价将来会上涨，老百姓也不会因为油价的波动增加缴税的税额。
不过，刘桓对“从量计征”的方式持保留态度。其理由在于，“从量计征”意味着，不管成品油定价机制怎样，都是按照每升油应该征收的燃油税税额来征收，税额通常比较固定；“从价计征”则以成品油价格为基准按一定的比例征收，会随油价变动而浮动。
刘桓认为，历史经验表明，国际油价往往会大幅调整，在这种情况下，如果税收缺乏灵活性，二者间调控的机能、作用会衰减。
此时推出燃油税改革，政策制定者还有一个重要考量：节能环保助推器。
从1998年到2008年，扣除累计的通胀率，如今的国际油价50美元/桶大体相当于1998年的36美元/桶左右，还远没有达到当年中国政府燃油税费改革推出的心理价位。
然而，时易世变，推动燃油税费改革迅速推出的，还有中国日益严峻的节能环保形势和中国政府已经明确的节能减排方向。
“方向已经明确，目前迫切需要的，便是通过采取坚决、持续性的手段，通过财税政策引导、市场机制的改善，向社会公众发出特别明确的信号。而其中，燃油税显然是一个必要而有力的政策选择。”国家发改委能源研究所研究员、能源系统分析和市场分析室主任姜克隽说。
在这一新思路引导下，燃油税当年开征“费改税”的目标，正在逐步转变为更强调促进节能环保这一功能指向上。
央地利益新平衡：特殊的转移支付体系
据透露，改革方案提出，新增燃油消费税连同由此增加的增值税、城建税和教育费附加具有专项用途，不作为经常性财政收入，也不计入现有与支出挂钩项目的测算基数。改革增加的消费税、增值税，虽然列在中央，但在性质上不是中央收入，中央财政也不用于安排本级支出。除扣除对军队、武警、铁路等必要的补偿外，全部由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。
“我们这里炼油企业少，从生产环节征收，养路费取消后，我们的收入怎么保障？”北方某税务部门人士表达了这样的担心。
中国税务学会副会长安体富也认为，中国地方经济发展的显著差距就决定了，如果央地利益重新分配协调不好，就可能造成税收的偏斜和向资源集中区域汇聚。
对此，决策层已经有了明确思路。
据透露，改革方案提出，新增燃油消费税连同由此增加的增值税、城建税和教育费附加具有专项用途，不作为经常性财政收入，也不计入现有与支出挂钩项目的测算基数。
改革增加的消费税、增值税，虽然列在中央，但在性质上不是中央收入，中央财政也不用于安排本级支出。除扣除对军队、武警、铁路等必要的补偿外，全部由中央财政通过规范的财政转移支付方式分配给地方。
“这是为了保证地方既得利益不受影响。”有相关决策部门官员说。
农民贾秀田也有账要算。电话里，他给记者算了一笔账，他家一垧地2008年的费用分别是，一次性肥料1780元，电费400元，翻地、插秧、秋收联合收割分别花费400元、800元、1200元，柴油500元，共计约5000元，其中，柴油费用占总费用的十分之一。
而这些年，贾秀田种地用的小四轮子车或者304、404大车都不收养路费的，他担心，把养路费转成燃油税，自己凭空每垧地要多花100多元钱。“油价会下调吗？国家会给农民补贴吗？”贾秀田关心地问。
据了解，改革方案提出，一方面用上述转移支付资金替代养路费等六费基数，并对农田作业、渔业捕捞、城市公交、林业、农村道路客运进行补偿。
另一方面，增量资金将主要根据各地批发环节燃油销量、交通设施里程以及成本差异系数等因素分配。
同时，在保证地方既得利益的前提下，资金将适当向中西部地区倾斜。确保资金属性不变、资金用途不变、地方预算程序不变、地方事权不变。具体转移支付办法则将由财政部交通运输等有关部门组织落实。
对此，黑龙江省交通厅有关人士向记者表示，养路费取消后，国家基本上会按照以往三年或者五年六费平均的基数返还给他们，“我们并不担心”。
那些将被分流的人们
“目前燃油税费改革不得不考虑在当前的经济形势。”另一位参与方案讨论的专家表示，当下经济形势和就业形势下，怎样妥善安置上述人员比较棘手，既不能完全推向社会，增加社会就业压力，也不能完全用财政“包养”的形式消化。“目前各方对此安置方案还有不同看法，还在征求意见中。”
“我们现在就是安心工作，如果取消养路费，我们这些人国家总会给个说法的。”云南楚雄交通规费征收稽查处副处长汪伟对记者说。
事实上，从养路费的征缴上，他已经隐隐感到，这次恐怕不再是空穴来风了。
按照经验，11月份他们处本应该收上来400多万养路费，可是到现在为止还只有40多万元。“很多人都在等待观望。”
作为实施燃油税改革方案的最大掣肘，如何妥善安置交通收费人员，一直是摆在决策者面前的棘手问题。
据了解，“不推向社会”和“内部消化”成为人员安置方案的主题词。
“养路费等六费取消后，稽征人员必须全部妥善安置。”一位参与方案讨论的人士透露，人员安置方案中表示，养路费等稽征人员将不会“推向社会”。
据本报记者了解，到2007年末，全国养路费和航道养护费等收费稽征人员约为14.54万人，其中，12.05万是养路费稽征人员。
针对12.05万养路费稽征人员，方案提出，拟通过以下途径解决：一是对工龄满30年，年龄50岁以上的人员，在其自愿基础上，各地可制定优惠政策，鼓励提前退休；二是按照公务员法的要求，通过考试择优录用，充实到税务部门。
显然，上述两种途径“消化”的人数有限，因此，方案提出了第三种途径，即如果通过上述两种途径安置后，还没“着落”的在编人员，则带编制划转公路局。
“划入“公路局的这部分人员，具体职能是什么？方案构想，在公路局下设专职路政管理队伍，这部分划入人员，充实到“加强公路路政管理和治超工作”中。
“这支管理队伍可能允许超编运行，直到自然消化为止。”上述人士表示。
相比养路费稽征人员，运管费、航养费征稽人员不多，全国大约是2万。安置方案提出，这部分人员，大部分要在所属机构内部转岗，“充实和加强”到运输管理工作中。
相比养路费稽征人员的事业单位编制性质，二级公路收费站点收费人员目前多为合同制身份。因此，这类人员解决起来似乎面临的阻力小些。
对这类人员，安置方案提出的安置办法是：一是在合同期内，全部转岗到公路养护部门和新增高速公路收费站点工作；二是属于事业编制的，编制不变，转入所在公路管理机构。
“目前燃油税费改革不得不考虑当前的经济形势。”另一位参与方案讨论的专家表示，当下经济形势和就业形势下，怎样妥善安置上述人员比较棘手，既不能完全推向社会，增加社会就业压力，也不能完全用财政“包养”的形式消化。“目前各方对此安置方案还有不同看法，还在征求意见中。”
而按照汪伟个人的想法，以后如果改革，最好是成建制地划转，这样人员、财产划分比较简单，而且从心理上更容易接受。“不然，分到哪里都是外来人，不容易被接受的。”
<日期>=2008/12/08
<来源>=北京报道
<栏目>=政经时事
<作者>=本报记者 王世玲
<期数>=935
<标题>=海南燃油税改革“先行者”的得失谈
<标题2>=
<正文>=
“目前我们还没收到上级部门正式通知，海南燃油附加费征稽工作仍在继续。”12月4日，海南省交通规费征稽局规费征收科长张海鹏对本报记者表示。
张海鹏所在的机构诞生于14年前的中国“首场”燃油税改革试验。
从1994年1月1日，海南省开始施行《海南经济特区机动车燃油附加费征收管理办法》，取消了向车主直接征收公路养护费、道路通行费、过桥费和运输管理费，四费合一，改成向燃油销售经营企业征收附加费。由此，海南成为全国第一个燃油附加费改革的省份。一夜之间，海南大大小小的公路沿线收费站卡全部取消。
同时，海南专门成立了省交通规费征稽局(省交通厅管辖，公路局有关人员编入征稽局)，统一负责全省燃油附加费及其他交通规费的征收和稽查，市、县分设交通规费征稽所，实行垂直领导。
三大所得
全国开征燃油税箭在弦上，如何考量海南燃油税改革“试水”得失，成为不得不提的话题。
“行政的效能提高，降低了执法的成本。”海南大学法学院副教授王琳称，最能说明海南燃油附加费开征价值的莫过于三点，其一就是，海南省征稽系统共有563人，而年收费金额近10亿，征收成本在全国最低。
“之前各种报道称56人是不准确的。”张海鹏对记者表示，即便是多了一个位数，相比全国平均水平而言，海南征收成本也是比较低的。
在这种效率下，海南燃油税的第二个价值点是收获了不错的交通规费业绩单。
1993年海南省征收的养路费只有1.2亿元。1994年实行燃油附加费改革，到2007年底，交通规费共征收97.24亿元。“基本上每年逐年上升，个别年份是下降。”张海鹏称，2008年计划是13.15亿，到目前为止，已经完成了11亿多。
从燃油中按一定比例筹集公路资金，是国际惯例。不错的交通规费业绩单为修路养路提供了基础。据记者了解，到2007年底，海南通过质押贷款和综合补偿等方式筹集资金投入公路及站场建设达180亿元。
其三，海南施行“燃油税改革”后，最直接的改变是，所有公路收费站卡被撤销。乱设卡、乱收费、乱罚款现象被“釜底抽薪”。“一脚油门踩到底”成为行走海南的特点。
海南模式独特之处：
燃油附加费仍由交通部门收
从目前发改委、财政、交通等四部委制定的国家燃油税改革方案看，海南燃油税改革模式面临着诸多对接挑战。
首先，根据国家方案，开征燃油费的同时，只取消养路费等六费和二级公路收费。那么对于海南而言，则意味着要进行选择：是继续坚持把所有公路的过路费、过桥费纳入燃油税？还是只纳入二级公路，对高速公路重新设卡收费？即是否跟着国家方案一起走。
更重要的是，海南改革时，没有触碰部门利益调整，燃油附加费征收没有划归到税务，仍是以费的形式由交通部门来征稽。但是，国家方案显示了不一样的操作思路，即征收机构和征收环节与海南模式不同。
国家方案显示，燃油消费税属于中央税，由国家税务局统一征收，纳税环节在生产环节（包括委托加工和进口环节）。
相比之，海南模式的征收机构仍在交通部门，即海南交通规费征稽局。同时，由于海南采取在销售环节征稽燃油附加费，为此，征稽局还成立了专门的科室来管理燃油站，并实行审批制。即海南采取了燃油经营资格一家审批制。
即凡省内燃油经营企业，经省交通规费征稽局审批，取得《燃油经营许可证》后，方可从事经营燃油业务。加油站在先交付燃油附加费后，才能从油库提油，然后再向加油车辆征收。而此举使全省加油站从过去的近千家在五年内减少至300多家。
“如果衔接国家方案，是否意味着海南交通部门也不再收取燃油税，而对加油站的审批制也要调整？”上述海南当地人士提出疑问。
“实质上，海南模式在部门利益调整上是回避过去了。”王琳分析，海南燃油附加费的征收并没有转移给税务部门，而是在交通部门成立了专门的机构，因而，海南费改税没有触及部门利益。
“海南的征稽模式与外省不一样，现在没有专门的养路费等六费征收部门，肯定有不同的解决方案。”张海鹏对记者分析，如果按燃油税国家改革方案里，只包含撤销养路费等内容，那意味着车辆通行费和过桥费还是要有人来征收，也就是说，燃油税开征后，海南同样也会存在交通方面的“收费”。
海南模式之惑：
没有一个投资者到海南修路
相比上述诸问题，海南燃油税改革14年后，海南执政者们发现还面临着更严峻的挑战：公路发展面临着投融资困境。
由于取消过路费，由燃油附加费资金补助公路投资，海南形成了单一的路桥建设投资体制。自1998年以来，没有一个投资者进入该省进行公路建设。而海南省的公路建设资金，以及对承建企业的投资补偿，都是省政府以燃油附加费为质押贷款获得。
这种局面通过今年7月海南交通厅的一份引起轩然大波的报告呈现出来。
在海南省的一次理论研讨会上，海南省交通厅提交的一份报告《进一步解放思想，继承和弘扬“一脚油门踩到底”的改革精神，积极探索，破解无钱修路的难题》，向外披露了一组数据。
即截至2007年底，海南省公路负债为112亿元，按当前5年中长期基准利率7.20%(2008年10月30日人民银行公布的5年期以上贷款利率)计算，每年要偿还利息达8.064亿元。
仅以2008年为例，海南省公路规费收入预计可达13.14亿元，安排各项必需支出的养护等费用后，仅还贷一项尚有1亿多元的缺口。如果在停止新建一切公路项目建设，并不再新增贷款的情况下，海南省需到2023年才能还清债务。
而据记者调查到一个例子也佐证了这种困局。在1996年前后，海南省交通厅欠付海南高速的补偿款及公路养护费高达近6亿元。直到2006年，交通厅才还清了海南高速的补偿欠款。
同时，上述报告强调，之前的融资模式将无效了。即国家开发银行对海南交通厅财务状况及还贷能力进行评估时认为：今后三年海南省公路规费融资能力已经达到了极限，要满足“十一五”项目资金需求，如果不采取措施，无法通过银行贷款评审。
为此，该报告提出，要大胆探索打破现行的单一路桥建设投资体制，改变投融资主体单一化的局面。这是否意味着海南将会出现新的路桥收费站？
发展公路带来的收益将直接体现在市县土地增值、政府收入增加上，这些强烈地吸引着地方执政者们，突围公路投融资体制逐渐成为呼声。而海南决策者们也陷入了两难。
“到底该走向何处，海南也在等待国家政策。”该人士表示。
