[摘 要] 随着预算规模的崛起和财政改革的深化， 中国有必要引入发达国家业已普遍采用的中期预算框架(MTBF) 。这项改革将为解决多年来困扰我国预算管理的两大难题——财政纪律和优先性配置铺平道路。
[关键词] 预算改革 中期预算框架 支出限额
从20世纪80年代开始， 发达国家和部分发展中国家相继采用了在中期预算框架(MTBF) 准备年度预算的体制① 。作为一个为期通常3 - 5年(有些国家更长) 的滚动、具有约束力的预算总量框架，MTBF是政府和政府各部门提供各财政年度中的支出预算(申请) 必须遵守的预算限额(重点是支出限额) 。目前我国各级政府仍然采用年度预算体制， 即在一年财政年度的时间框架内准备和执行预算。实践证明，只是在与MTBF紧密相联的情况下， 年度预算才易取得成功。最近15年来， 随着我国预算规模的迅速崛起和财政改革的深化， 年度预算体制的弊端逐渐暴露无遗， 客观上要求引入MTBF方法和技术。
一、中期预算框架的特征与意义
上个世纪80年代以来， 在新公共管理(NPM) 运动的推动下， 包括美国、澳大利亚、新西兰、德国、英国等在内的经济合作与发展组织(OECD) 国家先后推动了大规模的预算改革。改革的具体内容和目标因国家而异， 但改革的主线都是将投入基础( input basis) 的年度预算转向绩效基础(performance basis) 的多年期预算。这一改革过程中出现了三个一般化的趋势: ( 1) 许多国家已经引进绩效预算(performancebudget) 技术， 试图以此对绩效进行量化， 并将预算资源的分配与绩效紧密联系起来; (2) 将中央政府主导型的预算转向各部门主导型的预算， 这是通过向支出部门和机构下放预算管理自主权(包括自主管理投入组合) 实现的; (3) 在预算资源分配上引进了中期预算框架(MTBF) ② 。
预算改革的以上三个一般化趋势密切相连。与年度预算不同， MTBF可以清楚地反映出维持当前的政府政策以及引入新政策的跨年度成本， 因而为行政部门( executive branch) 强化受托责任和结果导向的预算( resultsoriented budgeting) 奠定了基础。虽然如此， 国内学界关注较多的是前两项改革， 讨论MTBF的文献迄今仍不多见。与此相适应， 目前关于中国政府预算改革的文献大多采纳了“在年度预算框架内改革预算”的观点。笔者认为， 此种观点具有相当大的局限性， 可能误导未来的预算改革。有鉴于此，本文将关注焦点放到MTBF方面。实际上， 考虑到我国的具体情况， 与引入绩效预算和下放预算自主权的预算改革取向相比， 引入MTBF方法与技术更具积极意义， 也更具可行性。
典型MTBF的内容与主要内容和特征包括: ①
·包含1份财政(和经济) 政策报告书;
·包含1份完整的中期宏观经济和财政预测;
·包含支出部门和支出机构在下个预算年度以后2 - 4年的支出估计数;
·对各支出部门和支出机构的预算拨款数(限额) 是硬预算约束( hard budgeting constraints) 的;
·为避免产生问题， 中期预算应是导向性的而非强制性的(并非一个法定的预算方案) ， 不需要立法机关的表决批准， 但中期预算的第一个年度必须与年度预算完全一致;
·中期预算由政府整体层面编制， 但所有政府部门都应遵循中期预算为各部门确立的支出限额;
·中期预算主要依据中期宏观经济框架编制， 包括按功能和按大的经济类别(如工资、其他商品与服务、转移支付、利息和投资) 分类得出的支出总额估计数。
应特别指出的是， MTBF对于预算编制具有很强的约束力， 但并不是不可调整的。事实上， 在一些国家(例如澳大利亚) ， 该框架中每年的支出估计数都依据政府的决定、经济状况的改变以及各项规划的修正而做出相应的调整， 然而一旦调整完毕后， 支出限额便成为编制年度预算时务必遵守的界限。许多国家(例如瑞典从1996年开始) 将各预算年度的最高支出限额划分为若干个支出领域， 并向地方政府递交一份开支最高限额的通知， 最终由议会通过这一最高支出限额。在美国， 国会在通过政府的预算时， 按照功能把开支总额划分为大约20项支出限额。继其他OECD成员国之后， 法国也于1998年12月份在年度预算基础上采纳了MTBF。在发达国家的示范效应下， 越来越多的发展中国家和经济转轨国家也开始采纳某种形式的MTBF。从发展趋势看， 虽然实际效果各异， 但从年度基础预算转向MTBF的国家将继续增加。
驱动MTBF的因素是什么? 回答这一问题可以从理解预算的本质和预算管理的关键目标开始。传统上人们只是将预算理解为“政府的年度财政计划”。事实上， 在市场经济体制中， 预算是政府最重要的政策工具， 它通过将国家战略和政策重点表述为具有约束力的支出决定， 来促进政府政策目标的实现。为此，预算管理必须面对三个相互关联的关键性目标: 财政纪律( fiscal discip line) 与(资源) 优先性配置， 以及运营绩效(operational efficiency) 。与预算管理的三个关键目标相对应， 任何预算系统都需要解决三大问题: 建立总额财政(预算限额) 制度以约束财政总量， 在政府核心层(例如内阁、立法机关和财政部)基于政策优先性的资源分配， 以及在部门/机构层次上确保公共资源的有效营运。如何解决这些问题正是一种预算系统区别于其他预算系统的差异所在; 研究表明， 不同预算系统的制度性特征对于政府财政管理的成果具有重要影响。②
为促进预算管理的三个关键目标， 在政策(policy) ——预算( budget) ——规划(p rogram) 之间建立起直接联结机制是必不可少的。③ 20世纪90年代中期以来， 发达国家普遍推动了向支出部门下放预算管理自主权和采用改进版(相对于50 - 70年代) 绩效预算两项引人注目的改革， 以促进预算管理的第三个关键目标—— (微观层面) 运营绩效。然而， 对于促进预算管理的前两个关键目标(财政纪律和优先性配置) 而言， 更加重要的是朝向在预算与政策之间建立直接联结机制的改革。不言而喻， 如果不能确保在宏观(支出、收入、债务、赤字或盈余总量) 层面建立起严格的财政纪律， 以及同时在中观层面(预算资源在部门间和规划间) 建立有效的优先性配置机制， 旨在改进运营债效的努力和效果将大打折扣。
有鉴于此， 作为在政策与预算之间形成直接联系的主要机制， 发达国家在最近20多年中纷纷引入MTBF方法与技术。发达国家的实践表明， 与传统的年度基础预算体制相比， MTBF能够更有效地促进政策与预算间的直接联结。就强化财政纪律而言， MTBF的主要作用在于建立针对政府和支出部门的中期支出限额， 据以对支出、赤字和债务总量实施控制。就优先性配置而言， MTBF的主要意义在于通过严格的支出审查机制来确保预算过程受政策驱动( driven by policy) 而非收入驱动( driven by revenue) ， 以及促进预算资源在各项政策目标之间和规划之间作出更好的选择。
概括地讲， MTBF的意义和作用主要体现为:
·向政策制定者说明政府在未来年度中拥有最大的可支配财力， 以及财力不足时应该寻求的解决办法;
·向纳税人说明公款是如何被使用的;
·预算限额本身表明了政府的经济政策取向， 也可限制支出机构过高的支出期望， 确保在资源约束下实施政策， 使其认识到超过财力的支出要求是无效的;
·通过更强有力(相对于年度预算) 地约束各支出部门的支出需求， 使经济衰退时期的支出控制变得更加可行;
·表明未来若干年度中政府的财政趋势( fiscal trends) 或者政府打算前进的方向， 从而增进了预算透明度， 并有助于公众和其他利害关系者对政府财政承诺的可信度做出判断;
·为年度预算的准备提供导向， 年度预算应尽可能体现MTBF所反映的政府中期政策意图， 这将为编制年度预算提供方便， 更好地确定年度预算的开支重点;
·MTBF可更好地促进政府政策的连续性， 减弱政府领导人更替对预算和政策连续性造成的负面影响， 避免年度预算(一年一定预算限额) 刺激各支出机构将本预算年度的支出推迟到未来， 使未来的预算任务更难实现;
·清楚地反映延续现行政策和实践新政策分别形成的跨年度成本(支出) 。
对于发展中国家而言， MTBF的另一个重要优点在于它有助于连接资本预算和经常性预算。没有这种连接和协调， 预算信息的有用性就会大打折扣， 并且会对公共设施产生不充分的营运和维护成本。
二、引入MTBF的必要性与要点
我国一直实行以年度为基础的预算体制， 即在一个财政年度的时间框架内考虑制定和实施预算。年度预算虽然是法定要求(立法机关要求按年度申报和执行预算) ， 但由于缺乏与之配合的MTBF， 其局限性也是显而见的。首先， 年度预算关注的焦点是“钱”而不是“政策”， 由此容易诱发出有害的预算策略——收入驱动预算。正如前述， 要使预算成为促进政府政策的有效工具， 预算过程必须受政策驱动: 预算总量与支出配置的确定必须明确地基于政府的政策导向， 而不是“有多少钱就花多少钱”。但在收入驱动的预算策略下， 各级政府和部门都按照年度收入安排支出， 并不关注这些支出是否基于严格的政策筹划和政策导向。其次， 在年度框架内对支出结构进行(优化) 调整是十分困难的。相对于难以调整的预算存量而言， 可用于预算调整的年度预算增量相对有限。更重要的是， 在年度预算框架内， 公共部门通常缺乏足够的时间来识别哪些政府活动(或规划) 是政策上应该关注的重点， 哪些活动应予削减或中止。结果， 在年度预算体制下对支出结构进行优化调整往往成为说来容易做来难的大难题。
最近15年中， 在预算规模迅速崛起的背景下， 年度预算的以上两大局限性更加突出。从1993年到2008年， 中国五级政府的预算规模从3000余亿元增加到60000余亿元(预算数) ， 成长了大约20倍:其中2007年的预算收入就比上年增加了12544亿元。① 大额预算增量主要在下半年形成。不难理解， 要在短短几个月的时间里完成细致的政策筹划， 并以此为基础确保这笔巨额增量资金的配置准确反映政策重点和战略优先性， 几乎是一项不可能完成的任务。② 多年来， 在我国各级政府的预算实务中， 主要由于缺乏MTBF， 多年来预算与政策之间的脱节十分严重， ③ 一方面导致财政纪律极为松弛(软预算约束十分严重) ， 另一方面导致大量预算资金的配置大大偏离政府政策重点和战略优先性(大量资金被浪费性配置到公车购置、楼堂馆所兴建、公费出国等就是生动的例子) 。
在预算规模迅速崛起的同时， 我国财政改革也日益深化。就预算改革而言， 近年来中央和地方政府陆续推出了包括部门预算、预算分类、国库单一账户( TSA) 与集中支付、预算(支出) 定额等在内的一系列改革措施， 在不同程度上取得了进展。但与此同时也应看到， 当前的改革的出发点在于加强预算准备和预算执行过程， 也就是在制度预算的框架内进行改革， 并没有考虑引入MTBF方法与技术， 以及与之相应的预算程序与机制改革。结果， 一直困扰中国各级政府预算管理的两大难题——财政纪律(松弛) 和优先性配置——无法得到妥善解决。发达国家的实践一再证明， 在缺乏MTBF框架下， 要在年度预算的框架下形成预算与政策之间的直接联结机制， 如果不是不可能的也是十分困难的。由于通常需要考虑预算年度之后3—5年的支出安排和政策筹划， MTBF比年度预算更具前瞻性， 而前瞻性是良好预算系统最重要的特征之一。与年度预算不同， MTBF并不是一个法定的多年期预算资金分配方案， 但可以为未来若干年政府和政府部门提供明确的支出导向或目标。这一优势对于管理财政风险十分重要。年度预算的主要缺陷之一是忽略潜在的财政风险。许多当前的政策或政府承诺隐含着导致未来开支或损失剧增的财政风险， 但在年度预算框架下， 由于这些开支不能在预算中体现出来， 因而在预算过程中经常被忽略， 最终酿成高昂代价的可能性很高; 而一旦政策制定者开始注意到这些风险时， 很可能已经为时太晚。因此， 年度预算无法促使决策者在早期阶段就鉴别风险， 并采取相应的措施以防患于未然。相比之下， MTBF的一个突出优点在于把注意力导向当前政策的长期可持续性， 使人们在早期阶段就能鉴别和暴露那些不利的支出趋势， 这样便于早做打算， 及时阻止、减缓这些支出， 以及尽早为需要的支出筹集资金。
以上讨论表明， 在年度预算的基础上引入MTBF， 最重要的意义在于在政策与预算之间建立起直接的联结机制， 以此为解决预算管理的两大关键目标——财政纪律和优先性配置——铺平道路。为促进这两大目标， 预算系统必须能够在约束政府政策选择的同时， 将政府的政策重点转换为富有成效且准确反映这些重点的支出决定。为此， 应在年度预算的准备阶段， 即对业已准备好的MTBF进行辩论和细致的审查。MTBF是一个相当复杂的系统。引入MTBF的要点如下:
·在中期预测的基础上进行政策筹划。中期预测覆盖三个关键变量: 收入、可接受的支出(与赤字)水平以及假如维持所有现行政策(支出项目) 所需的中期支出水平。通过比较权衡后两个变量的相对大小， 决定是否需要出台新政策， 或维持、削减、中止某些现行政策(支出项目) 。
·为使MTBF真正成为一个有用的决策手段(旨在促进预算资源配置反映政策重点) ， 考虑由国务院、发展与改革委员会(负责制定政府战略并确定战略重点) 和财政部牵头， 成立由各部门代表参加的高级别的支出审核委员会， 负责在相互竞争预算资源的各项政策之间进行权衡(现行做法是让低级别官员在预算协商中做出选择) ， 确保按照政策重点决定各项支出， 以及根据MTBF确定支出限额和继续现行政策所需支出水平， 决定出台哪些能准确反映政府战略目标的新政策。
·支出审核委员会的另一项重要职责是分解支出限额， 也就是将中期预算框架建立的支出限额(通常是按功能与经济性质分类的合并的支出限额) ， 分解为各支出部门和支出机构的支出限额， 并确保各部门严格遵守指定的支出限额。
·在支出审核委员会确定部门支出限额后， 各支出部门在其支出限额内编制部门预算: 首先提交财政部门、然后再提交立法机关审查。各部门所属支出机构的预算可作为部门预算报告的附件列示。为使支出审核委员会成为在预算与政策间建立紧密联系的有效工具， 该委员会应直接对国务院负责， 并向全国人大报告其工作。
·相对于支出审核委员会机制而言， 次优的方案是由财政部代行该委员会的职责， 包括审查各部门的支出政策及其对预算的影响， 这一方案的缺点在于将财政部(代表国务院的唯一成员) 置于同其他政府部门利益对立的位置上， 可能影响其工作的有效开展。
·政府整体和支出部门提议采用的任何导致增加支出的新政策， 都应根据“是否符合政府的战略重点”这一基本标准做出， 而不应根据“是否能够筹措到资金”做出， 避免“收入驱动预算”这类有害的预算行为(产生诸如“有钱就上政绩工程”等后果) 。
·在引入MTBF取得实质进展的情况下， 取消“法定支出”， 以激励相关的支出部门致力通过削减非重点项目支出来支持重点项目， 从根本上克服法定支出削弱支出控制、降低预算灵活性、削弱预算作为宏观经济政策工具的作用等一系列内在缺陷。①
三、成功引入MTBF需要具备的条件
发达国家的实践表明， MTBF能够为制定、评估和实施财政政策提供比年度预算更好的和更透明的工具， 但成功地实施MTBF并非易事。一般地讲， 只有当存在着真正可控的、透明度和稳定的财政承诺(包括支出、赤字与债务) 时， MTBF才是有效的。此外， 要想达到预期的目的， 还需要有预算管理方面基本的制度创新、支持引入这一工具的强有力的政治承诺、经济和财经预测的改进、对政府规划和活动实施严格的成本核算， 以及有约束力的预算管理为基础。
目前美国、德国、英国和澳大利亚等发达国家已经成功地建立与实施了中期预算制度， 但发展中国家要想取得成功， 需要具备严格的条件并付出艰苦的努力。发展中国家在引入中期预算框架时， 从发达国家的经验中吸取某些教训是十分必要的， 这些教训包括:
·财政(和经济) 政策目标以及政府意欲实现的财政总量(预算限额) ， 必须清楚地加以规定并得到高层决策者的强有力支持;
·政府期望(作为目标) 的支出水平必须严格地与中期宏观经济框架相联结;
·预算数据应以名义数确定， 以便使特定规划的管理者能够对价格变动做出反应， 因为价格变动将影响到这些规划所需的(名义) 预算资源;
·MTBF中的支出数应充分反映所通过的政策提议的成本;
·MTBF应设置强有力的手段， 用以审查每项支出政策及其实施机制。
参考文献:
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[ 4 ] 马骏， 侯一麟1中国省级预算中的政策过程与预算过程: 来自两省的调查[ J ] 1经济社会体制比较， 2005， (5) .
[ 5 ] 王雍君， 张拥军1政府施政与预算改革[M ] 1北京: 经济科学出版社， 2006.
