古炳玮薛祝宜
[摘要] 中越两国的分税制改革对于加强中央宏观调控能力、形成全国统一市场等方面起到了很大作用。两国财政体制的共同点是:都倾向于采取中央集权型的财政体制;财政增速高，增量大，增量改革对于中央与地方政府的财政关系影响很大;都属于分税种式分税制。不同之处是:财权划分的原则存在差异;预算安排的时间不同;分享比例的确定办法不同。从改革方向看，两国需要按照财政联邦主义原则，进一步增强地方政府的预算独立性，加强对非税收入的控制，着力研究完善省以下转移支付体制。
[关键词] 中越两国;财政体制;财政联邦主义
财政管理体制是经济体制改革的重要内容，对加强宏观调控、优化资源配置、协调区域发展、促进经济稳定增长有重要影响。研究比较中国与越南两国现行财政管理体制及其改革路径， 对于完善我国的财政管理体制有着重大现实意义。财政管理体制有广义和狭义之分， 本文讨论的是狭义的财政管理体制，即预算管理体制。
一、财政管理体制及选择
财政管理体制的实质是处理财政资金分配和管理上的集权与分权， 集中与分散的关系问题。一个国家在一定时期内实行何种财政管理体制， 需要根据国家政体的组织形式、国家对社会经济生活的干预程度、经济体制等具体情况来确定。
政府间转移支付是财政体制的重要组成部分，科学合理的转移支付是上级政府调控下级政府财政行为的重要手段，也是促进区域间资源有效配置、实现基本公共服务均等化的必要条件。转移支付的主要目标是:弥补纵向财力缺口; 弥补横向财力缺口;稳定宏观经济; 校正公共产品效益的辖区间外溢;促进资源合理流动和国内统一市场的运作效率; 增强国家各地区间的协调团结。
二、中越两国现行财政管理体制及其背景分析
( 一) 中国现行财政管理体制及其背景分析
建立在分税制基础上的分级财政管理体制的核心是中央财政和地方财政分立， 自收自支， 自求平衡。这种管理体制兼顾了中央和地方的利益， 既有利于中央的宏观调控， 又有利于调动地方的积极性，虽然由于种种原因尚不够彻底和完善， 但初步理顺了国家与地方的关系， 而且调整了国家与纳税人的关系，大方向是正确的。
分税制改革对于提高各级政府增加财政收入的积极性、加强中央宏观调控能力、形成全国统一市场等方面起到了很大作用， 但也存在许多问题， 需要进一步完善。一是政府间的部分事权划分还不够明确。交叉重叠和管理真空同时并存，如义务教育、下岗职工安置、边境公路建设等等。二是地方政府的事权与财力不够匹配。三是转移支付制度尚不规范。
1994 年开始实行的分税制按照“存量不动， 增量微调”的原则，目的是保证地方利益，使地方能接受新方案，平稳推行分税制，但产生了“蝴蝶效应”，微调的结果是增量越来越大， 税收返还在收入中的比例越来越小， 转移支付在收入中的比例越来越大，地方对中央的依赖越来越大， 这对于加强中央集权无疑是有利的， 但对于发挥地方政府积极性是不利的。因为大企业多数属于工业企业， 交纳增值税，75 %归中央， 25 %归地方， 而省级政府又规定省、地级市、县各分成一定比例，如广西卷烟总厂一年上缴16 亿元税收，所在的西乡塘区财政只分到1亿多一点。又如，2005 年新疆石油石化行业实现税收收入148 亿元，但其中属于地方财政收入的只有24 亿元，只占16 . 3 %。
在现行税收制度下， 我国所实行的分税制产业导向并不利于贫困地区加快工业化步伐。因为第二产业是征收增值税， 其收入的3/ 4 划归中央财政，而第三产业征收营业税， 其收入主要归地方， 对于贫困地区来说， 其第二产业还需要大力发展， 但现行分税制鼓励其发展第三产业， 不符合产业发展的规律。
中国在实行分税制财政体制后， 中央与省级政府分别建立起对下级政府的转移支付制度， 有的地方还建立了地级市对县及县对乡镇的转移支付制度。从表1 可以看到，中央对地方转移支付占GDP比重在1997 年后呈现上升趋势，总体来看，转移支付占地方财政总收入比重基本在40 % - 50 %之间。从总量来看， 转移支付总量增长很快， 1994 年-2007 年差不多增长了6 倍，一方面反映出中央对地方财政的支持力度不断加大， 另一方面也反映出地方财政接近一半的财力掌握在中央财政手里， 资金的安排和调度受到很大制约， 地方政府不少精力不是用在如何发展本地经济上， 而是用在争取上级政府的转移支付上。
表1中央对地方转移支付总规模情况表(%)
年份 转移支付总量(亿元) 转移支付占GDP 比重 转移支付占中央财政总收入比重
转移支付占中央财政总支出比重 转移支付占地方财政总收入比重
1994 2386 5. 10 68. 12 57. 16 50. 18
1995 2530 4. 12 66. 10 55. 19 45. 19
1996 2670 3. 18 62. 18 55. 14 41. 16
1997 2795 3. 15 58. 10 52. 15 38. 17
1998 3322 3. 19 60. 16 51. 15 40. 10
1999 4087 4. 16 63. 19 49. 16 42. 12
2000 4665 4. 17 61. 15 45. 18 42. 11
2001 6002 5. 15 65. 15 51. 10 43. 15
2002 7352 6. 11 66. 17 44. 10 46. 13
2003 8240 6. 11 66. 11 46. 13 45. 16
2004 10379 6. 15 68. 18 49. 13 46. 62
2005 11473 6. 29 66. 51 56. 66 43. 19
2006 13490 6. 44 63. 54 57. 50 42. 46
2007 18112 7. 34 63. 35 61. 28 43. 46
资料来源:根据各年国家统计局统计公报、《地方财政统计资料》及国家预算执行情况报告有关数据计算得出。
(二) 越南现行财政管理体制及其背景分析在推行革新开放政策的大背景下，越南经济不断
发展，2001 年进一步明确了“社会主义定向的市场经济”的改革目标，财政管理体制也逐步向中央与地方分权的方向发展。1996 年《预算法》颁布后，分税制的分级财政管理体制逐步建立起来。
越南的行政区划分为四个层次，即中央政府和三级地方政府。越南《预算法》规定，每一级政府都要制定自己的预算，相应有四级国家预算。按照现行财政管理体制，61 个省中的56 个都有权全额保留省一级的税收，法律规定财政收入职能被分别划分给能够更有效对其进行监督管理的地方政府，除全国范围内有影响的重大支出项目外，其他常规性和对地方有较大影响的支出职能则下放给地方政府。具体事权划分见表2 ，中央与地方财政收入的划分见表3 。
表2越南中央与地方事权划分
中央预算支出 中央级国家机构运转、由中央机构管理的经济活动、社会和文化活动、国
防和安全、政府贷款利息支出偿还政府贷款本金补充财政储备对下一级预算
的补充性拨款
地方预算支出 地方政府国家机构运转、由本地区的经济活动、社会和文化活动由地方管理的基
建投资对下一级预算的补充性拨款
省预算特别支出 对国有企业的投资和资助根据法规进行投资的本金偿还补充财政储备
表3越南中央与地方财政收入划分情况
中央财政收入 关税，进口商品增值税、消费税，对具有完整会计账目公司征收的企业所得税，
油气行业收入，国家投资收入，国外无偿援助、贷款
中央与地方共享收入 国内增值税，对国内商品和服务课征的消费税，对不具有完整会计账目公司
征收的企业所得税，个人所得税，国家财政借贷收入
地方财政收入 农业土地使用税，土地承包金、土地税，土地使用权转让税，牌照税、资源税，
国有资产租赁和出售，行政手续费，建设福利彩票收入，省内规费
资料来源:经济转轨时期的越南财政分级管理制度，阮越强(越南) ，载于《转轨时期中越两国财政会计改革研究与实践》，中国财政经济出版社，2005 年。
中央与地方分享的财政收入分配比例由中央确定，分享比例计算公式是:分享比例= ( 省财政总支出- 省固定收入) / 中央和省收入总额。在越南，转移支付是地方政府的重要收入来源之一，占地方财政支出总额的50 %左右。根据越南财政部网站提供的数据，各省2006 年的财政收入中，中央转移支付的比例从1. 52 %(Dong Nai) 到92. 58 %(LaiChau) 不等。从越南财政部网站列出的2006 年各省的财政收入构成来看，多数省份对上级转移支付有较强的依赖性，所列35 个省份本级财政收入合计为588136亿越盾，中央转移支付为合计为250543 亿越盾，相当于本级财政收入的42. 60 %。可见，越南财政体制也存在导致地方对中央政府依赖程度不断加强的趋势。
(三) 中越两国财政管理体制的异同点
经过比较，可以看出中国与越南的财政体制存在下列共同点:
1. 都倾向于采取中央集权型的财政体制。这样可以保证在财力相对较少的情况下实现中央的宏观调控目标，集中力量办一些大事，并且调节地区间的财力，实现均衡发展。但也出现地方对中央依赖程度加深的趋势。
两国都没有采取税收寄征的方式筹集地方财政收入，而是采用同一套税种，地方政府基本没有独立的税收立法权，没有建立起完整的地方税体系。从中国来看，2006 年全国税收收入(不包括关税)共计37636 亿元，其中列为共享税的增值税、企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、资源税共计22634 亿元，即约有60 %的税收属于中央与地方共享的范围，而列为地方税的仅为21 %。专项转移支付较多，地方财权受到中央政府的约束和干预较多，中央政府与地方政府的博弈过程中，挪用专款、跑部“钱”进等现象屡见不鲜，屡禁不止。
2. 同是单一制国家，且都处于工业化起飞或中期阶段。经济增长快，越南连续十几年GDP 增长在7 %以上，中国近三十年保持在9 %以上，近四年更高达10 %以上，财政增速更高，增量更大，因此，增量改革对于中央与地方政府的财政关系影响很大，中央的宏观调控能力不断得到加强。
3. 都属于分税种式分税制。在决定中央与地方税权划分时，中国考虑的因素:首先是确保中央掌握60 %的财力，这也是实行分税制的初衷之一。为此，当时把收入多的大税种都列为中央税或共享税，而把收入少的小税种列为地方税，但实际上地方税的调整权很大程度上掌握在中央手里，地方政府只有征收管理权。越南与之差不多，不同之处在于将石油收入完全划为中央固定收入，这项收入占全部财政收入的四分之一左右。
两国财政体制也存在不同之处:
1. 财权划分的原则存在差异。中国在确定税权划分时优先考虑的原则是确保中央财政收入占全国财政收入的比重有大的提高，即适应政府行政权力体制划分中央税与地方税的规模，而越南在确定财政体制时倾向于站在加强中央政权宏观调控能力，提高资源配置效率的角度划分税收收入的归属。具体来看，两国对一些税种的收入归属划分不同。中国从加强宏观调控的角度将消费税划为中央税，而越南则将它划为共享税;中国从2002 年起将所得税划为共享税，主要考虑该税种同经济发展直接相关，这样划分便于调动中央与地方两个积极性，而越南则根据是否便于征管，即提高税务行政管理效率的原则将账簿记录完整的公司所得税划为中央税。
2. 预算安排的时间不同。中国在推进改革时，主导权在中央政府，因此，出现了大量“中央政府点菜，地方政府买单”的现象，往往要求地方政府配套资金，势必影响地方政府财政资金的自主支配权及财力平衡。还由于中央出台这些政策多是在向人大年会作政府工作报告之时，即每年3 月，而省级人大召开是在此之前，省以下人大召开时间更早，制定预算主要是在上年年底，地方政府安排预算比较被动。而越南国会每年召开两次例会，10 、11 月的例会讨论和审议下一年度的政府预算，相对而言能够便于政府安排下一年度的工作和资金调拨。
3. 分享比例的确定办法不同。根据有关资料，越南的财政体制中，共享收入的分享比例事先是不确定的，而是根据各地的收支缺口来具体划定的。而中国共享税的分成比例事先确定，应当说是比较规范的做法，是相对彻底的分税制。
三、两国财政管理体制改革趋势及相关建议
(一) 两国财政管理体制改革趋势
可以看到，两国在财政管理体制改革过程中体现下列趋势:
1. 在确定财政管理体制的目标时，改革初期考虑效率较多，之后逐步转向公平。相对而言，处于经济起飞阶段初期的越南，财力总量较少，人均财力不足，因此集中财力到中央政府更能提高效率，发挥效益;而中国财力增长较快，可以考虑适当给地方下放一些财权，并建立健全基层民主监督机制，防止地方政府财政资金管理失控。
2. 在做大财政收入总量之后，两国都面临着如何建立一个规范的转移支付体系的问题。这既是处理中央与地方财政关系的问题，也是缩小地区间财力差异的关键。
3. 改革的重点将逐步由如何在各地区间分配资金转向如何提高转移支付资金的使用效益。在中国，掌握转移支付资金分配权的部门过多，戴帽下达的专项资金种类繁多，单个项目规模过小，资金使用效果的考核是通过上级验收进行的，缺乏受益主体的监督，绩效考核机制不够科学规范。诺贝尔经济学奖获得者弗里德曼曾说过:花自己的钱办自己的事，最为经济;花自己的钱给别人办事，最有效率; 花别人的钱为自己办事，最为浪费。这也在一定程度上解释了为什么中央转移支付资金使用效益不太好。因此，适当提高地方特别是欠发达地区财政收入在全部财政收入中的比例，是下一步需要重点考虑的问题。
(二) 相关政策建议
1. 两国需要按照财政联邦主义原则，进一步增强地方政府的预算独立性，使地方政府享有充分的财政资金支配权，因地制宜规划当地的经济和社会事业发展。还要按照公共产品的层次性明确划分中央与地方各级政府事权、支出范围，减少交叉重叠的事项。逐步建立和完善地方税体系，提高地方税在地方财政收入中的比重。规范转移支付计算办法，科学合理地确定一般性转移支付，使其更好地发挥均衡地区间发展差距、促进基本公共服务均等化的作用。还要适时地将中央与地方的关系用法律固定下来，将中央与地方政府的事权划分、财权划分、转移支付体系纳入《预算法》中。
2. 在地方税体系尚未建立健全的情况下，要加强对非税收入的控制。考虑到非税收入比较混乱，需要对国有土地出让金等非税收入采取中央与地方分成的办法，降低地方政府大搞土地财政，土地开发过滥的冲动。
3. 着力研究完善地方转移支付体制，调动每一级政府的积极性，缓解基层政府特别是落后地区的财政困难。
4. 有必要考虑对部分税种分省份确定不同的分享比例，以更好地扶持贫困地区，同时提高资金的使用效益。
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广西财经学院学报
