本报记者 王露
"机构设置必须围绕政府职能展开。"是国家行政学院公共行政教研室主任竹立家的主要观点。
对于即将面世的中国第6次政府机构改革，"大部制"是关键词。1982年以来，中国进行了5次政府机构改革，均围绕"精简机构、裁并人员"的主体宗旨展开。
"这一次和前几次都不一样。"竹立家在接受本报记者采访时强调说，"这次改革的核心是完善政府职能，为社会提供更全面、更有效的公共产品和服务。"
其实，在1988年的中国政府机构改革中曾首度提出过"转变政府职能"的概念，但有关专家指出，当时的改革事实上仍较多着眼于机构与编制的精简，政府的全能角色并没有根本改变。事实表明，未以政府职能转变为目的的历次机构改革，都逃不出"膨胀——精简——再膨胀"的怪圈。
竹立家此前曾撰文指出，联合国制定了一个具有普适性价值的政府机构标准，包括十个领域:第一是一般性公共服务，比如立法部门、执行部门、财务部门、税收部门、外交部门，任何公民都需要这种服务;第二是国防;第三是秩序与社会安全，比如公安部门;第四是经济职能;第五是环境保护;第六是教育;第七是卫生;第八是娱乐、文化与宗教;第九是住房与社区，主要是解决老百姓住房问题或社区的福利设施;第十是社会保护，包括社会福利和社会保障。
竹立家认为，设定政府机构的时候一定要参考政府职能来界定，每个国家不管历史背景、发展状况如何不同，其机构设置都必须涵盖联合国制定的十项职能。"大部制改革当然也必须根据职能来设定"。
美国经验
以大部制典范的美国模式为例，美国实行的是总统内阁制，政府内阁由各部部长和总统指定的其他成员组成。内阁实际上只起总统助手和顾问团的作用，没有集体决策的权力。
美国的总统内阁部门有15个，州级、郡级政府部门的设置多的35个，少的8个;同时管理层次较少，中央政府是"总统-部-司(局)-处"4个层次。其他市场经济发达国家的机构设置大多也在十几个部左右，整体特点是机构数量少，但每个机构都具有较宽泛的职能范围和领域，综合性较强。
而这似乎正是目前中国行政管理体制中所缺乏的。
美国有4个管理经济职能的部门，分别是农业部、商务部、运输部和能源部，部内设10个左右的司(局)级机构。
成立于1977年的美国能源部，不仅负责能源政策制定、能源行业管理，还负责能源相关技术研发以及核武器研制、生产和维护等。而中国的"大能源"设想与此基本类似。全国人大环境与资源保护委员会委员王维城提出，能源部的职能包括制定和实施国家能源发展战略和政策、组织能源安全和有效利用方面的科学研究等。
相对中国的商务部门，美国商务部的管理范围更宽，其职能包括国内外贸易、商船队、专利、商标、旅游业、海运业、人口普查、海岸测量和发布全国统计数字等等。
虽然部委不多，但美国采用大量独立机构辅佐，以满足管理的需要。据美国哥伦比亚大学国际和公共事务学院埃米克教授向本报记者介绍，美国共有60多个独立机构，像中央情报局、消费品安全委员会、环境保护局以及闻名遐迩的联邦储备委员会等等。这些独立机构大多根据社会和经济发展特殊需要而定。埃米克本人就曾任纽约市管理与预算办公室副主任，纽约州副秘书长及住房管理部主任。
这些独立机构中有部分相当于全国性的行业管理委员会，其编制性质接近于中国差额拨款的事业单位，比如各级商会，既有服务职能又有协调能力。
"美国独立机构的经费来源、人员编制和管理结构都是值得中国研究如何来借鉴的。"竹立家表示。
除此之外，美国政府机构设置的功能齐全，系统性强。主要有:决策机构、咨询机构、执行机构、监督机构、信息机构和日常事务性机构，各机构分工合作。
另据了解，在中央和地方的关系上，下放中央政府职能是美国机构改革中的一个重点。埃米克表示，美国历史上最大一次中央机构改革是国土安全部的合并，而到了上世纪90年代，开始把很多贫困和工作培训的职责交给到州和地方政府。因为在上世纪70年代后，联邦政府过多承担了原来由州和地方政府承担的项目，因此，从里根政府开始，一部分福利项目被交回到州和地方政府承办。
理清大部制运行的前提和基础
"借鉴国外经验时，需要搞清大部制运行的前提和基础是什么。"北京大学政府管理学院教授周志忍向本报记者提醒说。
竹立家也表示，美国是联邦制国家，各州拥有较大的自主权，包括立法权，这和中国的国情很不一样。
鉴于此，美国联邦政府的任务主要是两项:制定行业政策和标准，并对执行情况进行监督。联邦政府并没有执行权，其中心工作是决策，具体的服务性、事务性工作则转移给私营企业、社会中介组织或地方政府。"这可以有效地杜绝腐败。"竹立家说。
以美国为代表的发达国家能以比较少的政府机构管理纷繁复杂的事务，原因在于其管理方式是宏观管住、微观放活、行业自主。在经济调节方面主要靠市场机制，政府机构一般不管理企业，因此政府不设具体专业部门，而是设置综合大部。
正如周志忍所认为，中国要顺利运行大部制有两个最重要的条件:一是"有限政府"，"在一些自主治理、社会中介机构可以做的领域减少政府介入，政府集中于战略性思考";二是政府的决策、执行相对分离。
"探讨有效的部门间协调配合机制，与大部制改革同等重要。"周志忍还指出了美国的一项最新经验，"因为，即使是美国，部门之间的职责交叉依然存在。"
据周志忍介绍，美国联邦政府各部门的"年度绩效计划"中，有一项法定内容是跨部门合作机制。包括四个要素:跨部门关系的确认;跨部门合作的领导协调机制;跨部门信息共享机制;跨部门合作的激励机制。
