见习记者 陈浩
1月26凌晨开始，受大雪影响，从江苏南通开往广州的k221次列车滞留在江西萍乡的一个小站上，这一停就是30多个小时。
不仅是中国，今年冬天反常的天气还出现在亚洲、非洲和美洲的其他地方。在美国，如果遭遇类似的情况，美国红十字会将第一个作出反应。
北京时间1月29日凌晨，美国红十字会灾害公共事务管理办公室高级助理Beth Boone对本报记者说，当灾害影响到很多路上的旅行者的时候，食物和帐篷很可能是救助他们时最需要的，"我们会布置很多紧急反应车辆来帮助那些困在公路上的和失去交通联系的人"。
非政府组织(NGO)美国红十字会是防洪救灾中不容忽视的力量，每遇政府采取大规模重大救灾需要行动的时候，美国联邦紧急事务管理局(FEMA)的首选合作对象就是美国红十字会。
自下而上的联邦体制
美国紧急救援管理署(FEMA)隶属于美国国土安全部，是美国进行重大突发事件时进行协调指挥的联邦领导机构。
FEMA的公共关系人员在提供本报的一份资料中详述了其紧急灾害处理程序。
美国灾害的申请程序主要是由下而上，直到总统批准联邦救助行动，这个程序可能持续几小时或者几星期，主要视灾害情况而定。
FEMA介绍，美国的救灾应对机制主要是从下而上地进行。首先，灾害发生之后，主要由当地政府负责，当地的社区组织和志愿者组织参与进来。如果灾害规模较大，就向州政府求救。
之后州政府调集国民卫队应对，动用州政府的资源。并进行受灾情况评估，由地方、州、联邦、和志愿者组织认定的损失和恢复所需的援助要求。
最后，根据受灾情况，州长要求总统宣布重大灾害声明，担保将州政府的基金和资源投入到长期重建工作。
总统重大灾难声明所提出的议案，主要将资金投入到联邦长期复苏节目，其中有一些是配合国家方案，以帮助受灾者、企业和公共实体。
重大灾害可能起源于一场飓风，地震，洪水，龙卷风或重大火灾，总统决定是否提供联邦援助。前提是这项灾害必须很明显，灾难影响超过州政府或地方政府应付能力之外。如果申报成功，资金主要来自由美国联邦应急管理署管理的总统的赈灾基金，以及灾难援助计划的其他参与的联邦机构。
复旦大学行政管理系教授顾丽梅表示:"在美国这种联邦制下，地方政府在财政和人事上来说比较独立。应该说地方政府要承担比较大的责任。但是联邦政府也有责任。美国联邦政府和地方政府不是从属关系，它很大程度来说是一种合作关系。"
州长的申请要等待联邦政府批准。这个过程可以持续几个小时或者几个星期，主要视灾害情况而定。FEMA主要负责评估当地的应对能力，建议白宫采取行动。总统同意或者否定州长的要求，或者由FEMA来通知要求是否被接纳。
如遇重大灾害，反应的速度是第一位的。
当重大灾害申请得到联邦政府批准后，FEMA立即组织抗灾人员抵达，并设立了Central Field Office(联合办公中心)，以协调经济复苏的努力。公布一个免费电话号码，供受灾群众及企业主在异地注册登记，寻求协助。在灾难重建中心，灾民也可以获取信息并得知援助和恢复的进程。
这种援助主要包括两类:一种是公共援助，主要是负责受灾地区的基础设施重建的资金援助;另外一种是个人援助，主要为受灾人群提供临时住所，或者提供房屋修葺费用。同时，灾民还有很多援助可以选择。诸如个人低息贷款，中小生意援助计划。
其他诸如危机咨询，失业救助，这些都是需要申请的。首先，衡量受灾情况，然后得到申请表，通常有效期为总统发布重大灾害声明之后60天内。
NGO的力量
红十字会是防洪救灾中不容忽视的力量，每遇政府采取大规模重大救灾需要行动的时候，他们的首选合作就是美国红十字会。
在灾害救援操作中，FEMA会向受灾地区的美国红十字会了解灾情。美国红十字会同FEMA成员在全国的联合办公室来沟通。红十字会也同当地的政府和州政府紧密配合，共享信息。
清华大学NGO研究所所长王名表示:"非政府组织反应比较快，它们一般来说机构比较小，灵活性强，应对突发事件反应迅速。非政府组织动员资源的能力也比较特殊。灾害发生后，他们一方面可以第一时间赶到现场进行救助，另一方面能够马上组织捐款捐物和动员志愿者，做出及时的回应。这一点与政府不同。政府不仅要判断真实情况，而且要通过庞大的官僚体制层层上报、层层决策，然后才能采取行动，这往往会错失救灾的最佳时机。"
全美700多个红十字会站点要求在灾害发生后两个小时内，进行援助服务。这些当地的站点进行灾害训练和准备工作，帮助他们及时有效地应付灾害。
美国红十字会灾害援助主要关注于个人及家庭受灾后的基本需求。当遇灾害威胁或者受灾时，提供避难所、食物、卫生服务和心理健康服务。
此外，红十字会帮助个人及家庭恢复日常生活的独立能力，这包括推荐方法来应付眼下所需，包括日用品、新衣服、租金、紧急房屋修葺、交通、家居项目和药品。美国红十字会为受灾人群和救灾工人提供食物、负责受灾人群同家庭成员的联系。
在应对受灾人群的骚动情绪时，美国红十字会灾害心理健康服务包括有资质的职业人员，经过培训来实现疏导受灾人群的情绪。他们同当地的心理咨询机构合作，来对当地受灾人群提供短期和长期帮助。
"如果州政府需要联邦的帮助，我们的要求也会发送到全美的中心，尽快由总部招收人员和调集物资。"Beth Boone指出。
王名称:"从国际经验看，非政府组织一般在灾害发生的初期作用比较大，但是在灾后重建过程中由于一般都需要大量的投入，而非政府组织难于负担，所以随着时间的推移，随着政府体制逐渐恢复功能并发挥作用，非政府组织往往要让位于政府。一般情况下，非政府组织在灾害发生一个月之内的作用非常显著，但随着政府体系的恢复并发挥作用，许多非政府组织在一个月之后就会开始撤离现场。"
"我们总部会在第一时间采取行动，同时，FEMA也会在第一时间采取行动，直接联系红十字会，来协调信息、共享资源，应对大型的灾难。当灾害影响到很多路上的旅行者的时候，很可能，食物和帐篷或者救助所是最需要的。我们也会布置很多紧急反应车辆来帮助那些困在公路上的和失去交通联系的人。"Beth Boone表示。
卡特里娜之痛
但美国的救灾体制也有遭遇诟病的时候。
对于2005年发生在新奥尔良的飓风袭击， FEMA负责人也因为救援行动不力而下岗。
对此，顾丽梅表示:"美国强调有限政府。所以政府的职能部门没有那么庞大。比如说，很多城市政府、县政府，他们叫城市议会，城市议会的构成多为兼职，而不是专职。所以地方政府的职能有时候不是很全。不像中国，很多地方麻雀虽小，五脏俱全。比如说美国一个城市比较小，可能就不提供警察服务，也不提供消防服务，而只供水供电。而其他的城市则提供警察和消防。那么他们可以签订契约，进行合作。"
"所以在地方政府层面，他的力量是很有限的，是很小的。在这种情况下，如果发生飓风，靠新奥尔良的力量是不足以应对那样大规模的自然灾害。联邦政府就要起协调作用。"
虽然联邦紧急事务管理局设计了一套完备的体系来预防灾难发生，诸如，信息咨询上给予居民灾难教育，同时还介绍灾难保险供居民选择。但是，在实际操作中，还是遇到很多问题。
顾丽梅指出，"当灾难发生的时候，政府首先要做的，是及时收集信息，并告诉公众以真相。危机管理中，第一个很重要的环节就是信息的流通。其次，就是不仅要告诉公众真相，把信息反馈给公民，而且还要及时地组织公民来应对危机。所以，为什么美国政府受到责难，就是因为在及时组织公民应对这方面出了问题。这是政府失职的一个很重要的表现。"
