人大主导的预算法修订和转移支付法近期难有突破，现实的迫切需要促使财政部率先出台条例
【网络版专稿/《财经》杂志记者 王长勇】财政部副部长朱志刚日前透露，由财政部起草的《财政转移支付暂行条例》已基本完成，报国务院批准后于2008年正式推出。意味着已运行14年的财政转移支付制度将有了国务院行政法规的规范。
据悉，暂行条例包括转移支付管理的基本原则、各部门的职责分工、转移支付的具体内容和形式，以及检查监督和法律责任等内容，目标是“构建规范转移支付的制度基础”。
由财政部主导起草的财政转移支付暂行条例首先出台，让众多专家颇感意外。早在2003年，《财政转移支付法》已被列入十届全国人大常委会五年立法规划，为第二类立法项目，属研究起草、成熟时安排审议的法律草案。此后，人大常委会预工委启动了财政转移支付法的起草工作。
而在十届全国人大常委会五年立法规划中，另一相关的立法项目——预算法修订，列为十届人大常委会任内审议的法律草案，同样由人大常委会预工委负责起草，并列入了人大常委会2006年度立法计划。
在市场经济国家，预算法被冠以“经济宪法”之称，是一个国家重要的经济法律之一。专家认为，预算法修订应先于财政转移支付法的出台。
但此后的立法进展，预算法修订没有按计划进行，财政转移支付法也更多在专家的讨论的层面，未有实质性进展。
为何由全国人大常委会主导的预算法修订延迟，财政转移支付法立法正在进行的情况下，由财政部负责起草的条例却捷足先登？
“预算法修订现在就像夹生饭。”全国人大预工委法案室原主任俞光远说，预算法修订过程中，立法机关强调要加强预算监督，财政部门则强调部门权力的扩大，导致预算法修订上不来，下不去，以致没有按人大的规划完成修订。
专家认为，预算法修订最大的难点，是政府与立法机关之间关系的调整。这涉及政治上的平衡，而在目前的体制框架下，如何平衡则是决策层不得不重点考虑的。
“起草财政转移支付法也遇到了许多难题。” 财政转移支付法起草小组成员、北京大学财税法研究中心主任刘剑文对《财经》表示，因各种原因，估计财政转移支付法难以在短期出台。“财政部起草的条例是层次比较低的法律，财政转移支付法出台后，应该将取代条例。”
之所以由财政部负责起草的条例先行出台，有其独特的背景。财政部认为，因政府职能转变不到位，政府间支出责任不清晰，政府统计体系不完备，既得利益刚性等因素的制约。现行转移支付制度存在众多问题，如事权与支出责任界定不清增加了规范转移支付的难度，专项转移支付项目管理不够规范，转移支付监管水平需要进一步提高等。
因此，亟需通过加强转移支付的立法工作加以改进。
更为紧迫的任务，是中央确定的未来一系列政策目标的实现，需要一个高效运转的转移支付制度体系作保障。
10月结束的中共十七大提出，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系。”财政转移支付制度的基本功能，就是实现公共服务水平均等化，主体功能区建设的顺利实施更需要转移支付的制度保证。
12月初举行的中央工作会议，再次强调要“加大国家对欠发达地区财政转移支付力度”、“加大对改善民生的投入力度”。大幅增加财政在扩大就业、收入分配、社会保障、医疗、教育、住房保障等涉及民生方面的投入。近年来大幅增长的财政收入也为实现中央制定的政策提供了可能。
2006年，中央财政总支出23482亿元，其中中央对地方转移支付力达9571亿元(不包括税收返还)，占中央总支出的比重超过40%。比1994年增长16.4倍，年均增长26.9%。
2007年前三季度，全国财政收入38917亿元，增收9295亿元，预计全年财政收入增收1.2万亿元左右。
随着改革的深化，中央出台的减收增支政策较多，一事一议性质的转移支付项目也随之增加，导致专项转移支付项目繁杂，目前几乎所有的政府支出科目都有专项拨款。而且这些项目主要由政府各部委按照“条条”管理转移到下级政府，强化了部门利益，诱发权力寻租的泛滥，管理混乱也使得使用效益低下。
现行转移支付制度缺乏规范化、透明化、法制化，近年来也屡受立法机关和审计部门的批评。而中国政府确定的基本公共服务均等化、主体功能区建设、大幅增加民生投入、促进消费的决策，以及配合政策落实的庞大转移支付资金，很大程度依赖于一个规范、透明和法制化的转移支付制度。
因此，在人大主导的预算法修订和转移支付法近期难有突破的情况下，现实的迫切需要促使财政部率先出台条例，以应对实际的需要。
“各部门各地要知难而进，边立法，边整改，大力推进这项工作，使这一制度早日出台。”财政部副部长朱志刚说，将对现有地方专款项目进行整合、压缩，同时加强专项转移支付管理，提高资金使用效益。
朱志刚表示，将进一步提高转移支付透明度，未来“拟采用规范的形式，如逐步将涉及民生的地方专款项目资金管理办法向社会公开等，进一步提高转移支付透明度。”
一边实践一边建立制度，首先在较低的级别和较低的层次立法，凸现中国经济转型期经济立法的特征。
国务院发展研究中心研究员倪红日认为，中国经济体制改革采取渐进式改革，在比较重要的制度建设上改革在前，制定法律在后，这是目前的政治体制决定的。但为了改革保持正确方向和少走弯路，改革体制与法律建设应基本同步推进。因此，应“及时修改预算法，制定转移支付法”。-
资料一：
关于财政转移支付制度
政府间财政转移支付制度，是基于各级政府收入能力和支出需求不一致，通过政府间财政资金的转移，以实现各地公共服务水平均等化为目标而实行的一种财政平衡制度。
中国的财政转移支付制度，始于1994年分税制财政体制改革。此前，中央与地方间财政资金的转移称为“补助”或“上解”。转移支付概念是1992年经世界银行和国际货币基金组织介绍引入中国，1993年中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式使用了“转移支付”的概念。此后，补助、拨款、上解、转移支付等名称混用。
在成熟市场经济国家，转移支付制度的具体形式主要有均衡拨款、专项拨款和整笔拨款补助三类，均衡拨款(也称一般性转移支付)主要目标是实现公共服务均等化，不规定具体用途，由接受拨款的政府自主安排。专项拨款是按照政府间支出责任划分，是由上级政府对承办委托事务、共同事务及符合上级政府政策导向事务的地方政府的补助，专款专用，为有条件补助。整笔补助介于均衡拨款与专项拨款之间，规定大致的使用范围，如教育、公共卫生等，但不指定具体项目，称为分类补助。
中国现行转移支付不仅名称独特，形式也非常复杂。主要有财力性转移支付、专项转移支付和税收返还及体制性补助等三大类。
财力性转移支付包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等。
专项转移支付分为一般预算、基金预算和国债资金安排的专项。从具体项目看，几乎所有的政府支出科目都有专项拨款。
税收返还与体制性补助是中国特有的政府间资金流动形式，它是保既得利益的产物，体现了中国增量改革的特色。税收返还包括消费税、增值税“两税”返还和所得税基数返还，分别是1994年分税制财政体制改革和2002年所得税改革收入分享改革时，对原属于地方的收入划为中央固定收入或共享收入后，对地方既得利益给予的补偿。
体制性补助主要包括元包干制延续下来的定额补助和事业单位山下划补助。此外，经济较发达地区每年上缴中央一部分收入，称为“体制上解”，为中国所特有。
中央对地方的财力性转移支付只对省级政府，由省级政府进行再分配。一些专项转移支付由于有具体的领域、区域等目标指向，常出现跨级次分配的现象。
