非税收入是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。规范非税收入，不仅是进一步推进财政体制改革、规范财政收支、推进预算编制改革、加强人大监督的需要，也是建立健全与发展社会主义市场经济相适应的公共财政体制框架的需要。尽管各级财政部门在加强非税收入管理方面作了大量工作，但当前在非税收入管理方面仍然存在一些亟待解决的问题。
一、非税收入概念和范围
政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。
二、我国非税收入的现状和管理
（一）政府非税收入的来源
政府非税收入主要有三个组成部分：一是财政预算内的非税收入，包括：国有资产经营收益、行政性收费收入 、罚没收入、 海域场地矿区使用费收入、专项收入、其他收入等，这部分预算内非税收入在项目、数量、管理上都比较规范。二是财政预算外的非税收入，主要包括 ：国务院或财政部、国家计委批准设立的行政事业性收费和基金；由省级人民政府或省级财政、计划部门批准设立的行政事业性收费和基金。三是一部分游离于财政之外的政府各部门的收费和集资、摊派。
（二）政府非税收入的征收管理模式
为了加强对非税收入的管理，近年来，财政部门对非税收入的征收管理工作进一步加强。对政府非税收入的征收管理主要有以下四种模式：一是“统管代收”模式，即“银行开票、银行代收、财政主管”；二是“职能分工”模式，基本操作程序是遵循财政、执收单位、代收银行各自分工，按照“收支两条线”要求，实行“单位开票，银行代收，财政统管”。三是“分散征收”模式，主要做法是：对一般性收费由单位开票，银行代收；对进入行政服务中心的收费项目，在中心设立征收点，由征收点代收。四是“集中汇缴账户”、“收入过渡户”模式。
三、现行非税收入管理存在的问题
尽管各级财政部门在加强非税收入管理方面作了大量工作，但由于种种原因，当前在非税收入管理方面仍然存在一些亟待解决的问题。
（一）非税收入总体规模偏大。从发达国家情况看，政府履行职能所需要的资金大部分依靠税收渠道筹集，非税收入只是税收收入的补充形式。与发达国家中央（联邦）非税收入、省（州）非税收入占本级财政收入10%以下和10-20%相比，我国中央非税收入、地方非税收入约占本级财政收入15%和45%的比例明显偏高，一些地方非税收入甚至超过税收收入，非税收入总体规模偏大。（二）非税收入管理相对分散，影响财政职能的发挥，增加行政成本。非税收入管理问题，归根结底是个财政分配问题。我国非税收入管理相对分散，按照有关规定，每项收费收入均须专项专用。导致了很多专项非税收入闲置结余，不仅影响财政职能的发挥，不利于提高行政效率，也影响了资金的使用效益。
（三）非税收入未完全纳入预算管理。目前，中央审批的收费项目还有相当部分未纳入预算管理。如按照国家有关规定，土地出让金收入应当全额缴入国库，但在实际执行过程中，有一部分未缴入国库。其他按照规定应纳入财政预算管理的非税收入，实际执行情况也不理想。政府非税收入未实行严格的预算管理，影响了财政收入完整性，不能全面客观反映政府收入全貌，而且容易滋生权利腐败、部门预算编制不完整等问题。
（四）非税收入管理法制建设滞后。我国在非税收入管理方面至今尚未制订一部统一的法律或行政法规，《预算法》以及《预算法实施条例》很少涉及非税收入管理内容。一些地方虽然制定了地方性法规，如很多省份都颁发了地方性的《非税收入管理条例》等，但没有全面涵盖非税收入管理内容。因此，各级财政部门在监管非税收入方面，缺乏必要的法律依据，难以做到依法管理，不利于严肃查处非税收入管理过程中的各种违法违纪问题。
（五）非税收入管理并没有真正做到“收支两条线”，造成部门利益差异和社会分配不公。我国自1993年开始实行预算外资金“收支两条线”管理，但依然实行非税收入全额或差额返还给收费单位，收费多少与单位利益相关，致使收费成为单位、部门获取优越的办公条件、发放高额奖金津贴的主要经费来源。这种收费所得与部门的权力和利益相联系的方式，必然引发部门和个人谋求、扩大权利，加大部门利益差异和社会分配不公。
四、加强非税收入管理的建议
（一）更新管理观念，科学认识公共财政框架下的政府非税收入。公共财政，是政府为市场提供公共产品或服务的分配活动或经济活动，它是市场经济条件下以国民经济市场化为前提的一种财政模式。这种模式的主要特点是：规范政府行为，界定财政职能，实行预算改革，建立完整统一的公共预算体系。从规范政府收支行为入手，优化市场经济发展环境，取消法规制度以外的政府收支，逐步将预算外的政府收支纳入预算管理，形成一个覆盖政府所有收支的完整统一的公共预算，改变现行的财政预算内外管理有别的管理模式，形成对政府非税收入的全方位监督，完成从财政专户管理向国库集中收付的转变，使预算内外的资金真正形成合力。
（二）明晰中央与地方、政府各部门在非税收入征管中的职责与权限。在我国政府非税收入管理模式中，中央与地方纵向关系的处理必须坚持“适度集中、合理分权”相结合的原则。我国现有的非税收入管理模式是一种较为分散的模式，政府非税收入项目和标准制订的随意性强、政出多门、征缴分散、形成可用财力比例很小，且已经形成了许多部门的既得利益。非税收入管理目标模式必须保持中央政府的适度集权，即主要权力应集中于中央政府或尽可能发挥中央政府在组织实施政府非税收入管理方面的规模经济或效率，在坚持适当分权、分级分类管理的基础上，逐步集中管理权力。
（三）明确非税收入征管主体，改革政府非税收入管理模式。要真正实行非税收入的“收支两条线”，彻底改变长期以来形成的非税收入返还，“谁收谁用谁管”的传统作法，明确财政部门是非税收入管理的主体，把非税收入视同税收一样，通过收入直接缴入国库的方式，把非税收入收支纳入预算管理，实现对所有非税收入的统一征收，统筹安排，统一管理，充分发挥财政资金的使用效益。按照非税收入的管理流程，改革现行分散征收、自主使用的非税收入管理办法，建立“征收、预算、使用三分离”的新型非税收入管理模式。
（四）建立健全非税收入法规体系和监管机制。一是要清理非税收入项目和管理办法，建立健全非税收入管理法规体系，实现依法管理非税收入。二是要继续执行和完善非税收入政务公开和收费公示制度，明确收费标准和项目，定期向社会公布。三是要建立和完善非税收入稽查、举报、违规处罚和责任追究等监督制度。四是要整合非税收入资金的归集和使用，建立定期将非税收入征、管、用情况向人大报告的制度，自觉接受人大、审计的监督。（作者：审计署驻沈阳特派办周威）参考书目：
1．贾康，白景明，《中国政府收入来源及完善对策研究》，《经济研究》2002年第2期
2．贾康主编，《税费改革研究文集》，经济科学出版社2000年第1版
3．苏明，《经济结构调整与优化的财税政策研究》， 财政研究，2002年第6期
4．樊纲：《论公共支出的新规范》，《中国制度变迁的案例研究（第1 集）》， 上海人民出版社1996 年版。
5．李友志，《政府非税收入管理》2003年7月第1版
6．李辰星，李安东，《深化收支两条线改革，进一步加强财政管理》，《财政研究》2002年第5期
7．潘承祥，《构建公共财政体制的重要基础——规范非税收入管理》，《预算外资金管理改革理论与实践论文大典》2005年
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