——成都东郊工业区结构调整调查报道（上）
■本报记者车海刚王彧魏开明韩清华
初春，一个周末的午后，成都东郊沙河畔麻石桥。
虽然乍暖还寒，“好耍”的成都人却已禁不住阳光的诱惑，纷纷走出家门。在麻石桥附近一块开阔整洁的街心广场上，聚满了休闲的人们，有的三五成堆地聊天、打牌，有的奔跑着放飞风筝，一群脚蹬轮滑鞋的孩子在教练带领下欢快地穿梭嬉戏……
成都人仍习惯于把这一带称作“东郊”，但实际上，这里早已是一派高楼林立的都市景象，不远处的“ＳＭ城市广场”是西南最大的综合性商城之一，里面人头攒动、熙熙攘攘。而在街心广场的另一侧，一段废弃的铁轨、一台老式蒸汽机车、以及一座包豪斯风格的建筑分外抢眼。建筑的墙体上有几个白色的大字：“成都工业文明博物馆”，它是由原宏明电子厂的旧厂房改建而成，记录了东郊——这个昔日成都著名的老工业区由盛到衰、再到获得新生的沧桑历程。
陪同我们参观的当地朋友介绍说，这片地方有个好听的名字叫“麻石烟云”，是成都近年着力打造的“沙河八景”之一。记者随机采访了几位市民，他们说，几年前的东郊可不是现在这个样子，那时到处可见破败的厂房、萧条的街道，河水、空气污染严重，是“东调”使东郊改变了模样。
“东调”，完整的说法是东郊工业区结构调整。2001年8月，成都市委、市政府作出用5年－10年时间实施“东调”的决策，自此，“东调”成为许多成都人耳熟能详并为之牵肠挂肚的名词。五年多过去了，东调工作以比原先的预想快得多的速度推进，到2006年底已基本完成，进入收尾阶段。
记者在东郊见到的城市面貌变化，只是东调产生的综合效应的一个侧面。观察人士指出，东调之于成都的意义至少包括这样四方面：一大批老工业企业的起死回生，产业布局的优化调整，城市功能的完善提升，城乡之间的统筹协调发展。2007年1月，履新不久的四川省委书记杜青林到东郊实地考察后评价道，“东调是坚持科学发展、构建和谐四川的一个创造性实践和成功范例。”
一项提前五年完成的“浩大工程”
主抓东调工作的成都市经济委员会主任戴晓明用“一项浩大的系统工程”来形容东调；四川省的几任领导则多次把东调称为“大气魄、大手笔”。
先让我们看一组数据：根据东调之初的摸底调查，截至2000年底，在东郊不到40平方公里的土地上，共聚集了160多户规模以上国有工业企业，涵盖电子、机械、冶金、化工、纺织等多个行业，职工总人数近15万，资产总额300多亿元。
作为成都乃至全国闻名的老工业基地，东郊曾有过非常辉煌的时期。1990年，东郊工业区的总产值占成都全市工业总产值的一半以上，占全市国企工业总产值的75％以上。那时候，能在东郊上班是一件令很多成都人艳羡的事情。然而，随着经济体制的转轨，东郊工业区同全国其他老工业基地一样，步入了发展的瓶颈期。
据成都市东调办介绍，从1990年代中后期起，老国有企业的体制性弊端日益显现，致使东郊企业大面积陷入困境，一大批国内外知名品牌销声匿迹，生产规模和经营效益急剧下滑，到2000年，东郊的工业总产值占全市的比重已下降到不足20％，企业平均负债率高达70％以上，亏损约6000万元。相当一部分企业债务沉重，经营困难，亏损严重，濒临关停破产；即使是经营状况较好的企业，也因资金和发展空间受限而难有作为。“假如不果断决策，不仅数百亿元国有资产将损耗殆尽，政府还要拿出大笔资金用于核呆和安置职工。”
另一方面，由于成都城市建设不断扩展，东郊已成为中心市区的重要组成部分，过度集中的工业企业导致污染严重，特别是大量工业污水直接排入流经此地的沙河，水质不断恶化。东郊的城市建设也严重滞后，市容市貌、基础设施、人居环境都与其他城区形成强烈反差。
为此，成都市也曾投入大量人力、物力、财力，但“头疼医头，脚疼医脚”的老办法始终无法化解四大突出矛盾，即：东郊工业振兴与城市整体布局的矛盾、与资金投入的矛盾、与环境保护的矛盾、与社会和谐稳定的矛盾。
在这样的背景下，经过广泛调研和慎重考量，东郊工业区经济结构调整的战略决策应运而生。其基本设想是：对东郊企业实施异地搬迁改造，搬迁后原有的土地“腾笼换鸟”、“退二进三”，从而将老工业基地改造与城市建设结合起来，为新型工业基地和产业集群谋取空间，为新的城市发展区域谋取空间，同时带动县域经济发展。
通过历时五年多的东调，先后分12批对160户规模以上企业进行搬迁改造，现累计完成投资159亿元，有80％的企业完成搬迁改造竣工投产。成都市东调办提供的数据显示，2006年这些企业尽管有相当一部分刚刚投产，还远未实现达产目标，但实现销售收入已突破300亿元，大大超过东调前东郊全部规模以上工业企业年销售收入的总和，实现利润突破22亿元，“不仅提前完成了东调的目标，而且从效果看，也远远好于当初的预期。”戴晓明说。
成都市委常委、分管工业的副市长朱志宏自称是“老东郊人”，从读书到工作，在东郊生活过多年，干过技术工作，当过多年企业老总。他告诉记者，东郊的企业领导们每年都会聚一聚，“以前聚会时个个愁眉苦脸，像一条苦瓜藤上的一串苦瓜，现在再聚，精神风貌已经大不一样了。”
市场化运作是最大的秘诀
放眼全国，老工业企业搬迁并非始自成都，一些城市早有先例，但像成都的东调这般规模大、动作快、并且收效显著的却不多见。无疑，成都为那些探求脱困之路的老工业城市提供了一个样本，近几年，到成都考察取经的各地领导络绎不绝。
那么，成都成功的“秘诀”在哪里？简单地回答，只有三个字——市场化。
记者了解到，成都在东调工作启动伊始，就确定了以企业为主体、让市场唱主角的原则。为了破解“钱从哪里来”这个首要难题，他们提出，利用已经形成的和通过沙河整治将进一步形成的城区土地与各区市县土地的级差地租获取资金，对企业实施搬迁改造。这一思路源于对成都自身实际情况的清醒认识，成都有走市场化道路的基础：一是经过几年的企业改革，大部分企业已由纯国有企业改制为股份公司或中外合资公司，所有制形式发生了很大变化，只有通过市场化手段，才能将企业的积极性充分调动起来，变“政府要我搬”为“我要搬”；二是多年来大力实施城市建设，不断改善城市环境，已极大地促进了成都房地产的健康发展；三是新的高起点的城市建设规划将进一步形成良好的房地产投资环境，必将奠定市场化的坚实物质基础。
另外，这一思路也是在总结兄弟城市老企业搬迁以及本市“三线”企业调迁、轻工企业调整中的经验教训基础上提出的，是在深入东郊企业进行调研分析后提出的。副市长朱志宏说，国内有些城市的企业搬迁做得较早，但多采取政府主导的方式，土地由政府提供，甚至建好厂房，要求企业搬迁。而成都东郊的情况比较特殊，一是中央企业较多，二是所有制成分复杂（许多原先的国有企业都已实行了改制），如果由政府包办企业搬迁，很可能出现企业漫天要价的情况，那将是政府难以承受的。同时，前期大量的资金垫付也是当时市财政无法承受的。
而采用市场化方式必须解决企业搬迁面临的前期启动资金问题。经过反复考虑，成都形成了向土地要资金的有效的市场化解决思路，具体操作方式是“基价收购，全额返还”：先由市土地储备中心统一对搬迁企业土地进行收购；经土地评估机构评估后，利用政府信誉向银行融资，并按评估价格的65％或70％为基价与企业签订收购合同，按照搬迁进度支付资金给企业；待企业新厂建成、完成搬迁，土地交市土地拍卖中心通过招拍挂处置后，再按东调政策与企业进行结算。
应当说，这是一个具有首创性的模式，有效解决了土地变现的“时间差”问题，使企业可以利用“借”来的钱顺利迈出搬迁的第一步。
在成都市经委副主任、市东调办副主任陈晓棠看来，这一操作方式不但有效解决了企业搬迁改造资金的问题，还能防范企业协议出让土地可能出现的资金风险和腐败现象，其好处可以总结为“企业土地收益最大化、政府风险最小化、银行资金安全化”。
政府不从“城市经营”中取利
市场化当然不仅仅体现在资金的筹措方式上，更重要的是如何真正确立和尊重企业的主体地位，充分调动和发挥它们搬迁改造、做大做强的积极性。
接受采访的多位成都官方人士都对记者强调，成都向土地要资金的做法与一般意义上的“经营城市”并不相同。最本质的区别就在于，政府本身没有从土地收益中取利，而是合理地让利给企业，用以搬迁改造和今后的发展壮大。
据成都市东调办介绍，政府在东调中的“让利”主要表现在三个方面：
一是政府少收土地出让金。2003年底以前启动搬迁的企业，原为划拨用地的，改变土地用途只需交15％的出让金；原为工业出让用地的，改变土地用途只交5％的出让金差价。2003年底以后启动搬迁的企业，则分别交30％的出让金和10％的出让金差价。“让利”的资金用于企业实施搬迁。
二是由地方财政适当安排资金，通过拨款和贷款贴息，支持搬迁企业进行技术改造。
三是继续加大东郊城市建设投入力度，以城市环境的改善来吸引更多的投资商投入到东郊的土地开发。
这些举措一方面大大调动了东郊企业搬迁的积极性和主动性，使之从起初的“要我搬”很快转变为“我要搬”；另一方面，不仅没有使企业因搬迁产生大量负债，而且普遍增强了它们的实力，在搬迁中保持了生产经营的平稳增长。
导向明确的政策体系
从东调的实践来看，市场运作的无形之手和政府调控的有形之手恰如鸟之双翼，两者相辅相成。四川省委政研室的一份调研报告认为，东调以规划引导企业、以政策规范企业、以行动帮助企业、以效果激励企业，让政府愿望变成了企业在市场经济条件下的最佳选择和自觉行动。
其中，科学有效的政策体系是政府展现其“让利”姿态和实现对企业引导作用的主要载体。根据记者的观察，成都市东调政策的特点有二：一是具有鲜明的导向性；二是适时完善，合理调整。
2002年1月，《成都市东郊工业企业搬迁改造暂行办法》出台，对企业搬迁的原则、搬迁范围与搬迁方向、资金使用与管理、政策措施、职工安置等作了明确规定。此后，又分别就如何实施及企业在搬迁改造过程中遇到的一些共性问题制定了一系列的配套实施政策，涉及财政扶持、土地处置、环境保护、劳动保障等多个方面，形成了比较完备的东调政策体系。2006年6月，根据国家宏观政策调整和土地市场变化的情况，又适时地对东调的相关政策做出了相应调整。
戴晓明说，成都的东调既是分阶段、有步骤地实施，同时，又用“早搬迁早得实惠、早搬迁多得实惠”的办法鼓励先行。例如，2002年出台的《成都市东郊工业企业搬迁改造暂行办法》中就明确规定，以2003年底为界，之前启动搬迁的企业比之后启动搬迁的企业能更多地享受政策优惠；2006年调整后的政策规定，对未按进度计划完成老厂土地处置的搬迁改造企业，在现有东调政策基础上按土地成交价的10－15％加收土地出让金或差价。
“搬出一片新天地，搬出一个新机制”，这是东调中一句尽人皆知的口号。东调政策的一个最突出特点就是，充分贯彻“四个结合”的指导思想——搬迁改造与企业改革相结合，与技术进步相结合，与招商引资相结合，与环境保护相结合。
东调立足于在搬迁改造中培育一批有核心竞争力的产品和企业，反对异地“克隆”。据了解，在一系列政策的鼓励引导下，绝大多数搬迁企业都转换了机制，建立了现代企业制度，更新了技术装备，还实现了招商引资70亿元。东调中的最大企业攀钢集团成都钢管公司通过搬迁，与成都钢铁厂实现重组联合，新组建的攀钢集团成都钢铁有限责任公司引进了世界领先的340轧管项目，有望成为成都市首家年销售收入过百亿元的企业。
最初，成都东调工作提出的是“三个结合”，后来又加上了“与环境保护相结合”这一条。目前，东调企业严格执行国家环保“三同时”制度（同时设计、同时施工、同时投产），攀成钢等企业还在搬迁改造中开始探索发展清洁生产和循环经济的新路子。
东调早期由于经验不足，存在着部分搬迁企业选址分散的问题。鉴于此，成都于2002年及时制定政策，加强对企业搬迁选址的指导。还专门成立课题组，编制了成都历史上第一个工业布局规划纲要，将全市原有的116个大小工业开发区压缩为21个工业集中发展区。为让区市县按全市工业布局接纳搬迁企业，市政府还对按布局接受和不按布局接受搬迁企业的接纳地政府实行了不同的税收分成办法。
“此举有效地减少和避免了企业搬迁中的盲目布点和地方政府在引进项目中的恶性竞争，既有利于工业布局的优化调整、相关产业的聚集发展，也有利于环境保护。”戴晓明说。
