国务院国有企业监事会赴芬兰、瑞典考察团
编者按：2006年11月10日至11月19日，以国务院国有重点大型企业监事会主席季晓南为团长，监事会主席张顺昌、韩锡正、师金泉等同志为成员的国有企业监事会考察团一行10人，对芬兰、瑞典进行了考察。期间，考察团走访了芬兰贸易工业部（以下简称“贸工部”）、瑞典工业就业和通讯部（以下简称“工业部”）国有企业管理局，考察了芬兰奥托昆普等国有公司及毕马威等社会中介机构，对芬兰和瑞典国有企业现状、政府监管机制做了全面了解。本文是考察团的报告。
政府职责:长期所有 专业管理
芬兰的国有企业在法律上分为 “国有公司”和“联合公司”。前者指国有独资公司和国有控股50%以上的公司，后者指国家作为重要股东但持股低于50%的公司。截至2005年底，芬兰共有国有企业54家，其中国有公司29家，联合公司25家，上市公司13家。瑞典目前有国有企业57家，其中，国有独资公司43家，国有控股和参股公司14家，上市公司4家。
芬兰、瑞典的国有企业大多创建于20世纪前半叶。第二次世界大战结束后，两国依靠国家的力量大力推进工业化和基础设施建设，使得国有企业获得较快发展。上世纪80年代末、90年代初两国开始了国有企业私有化的进程，国有企业的数量减少，国有经济在国民经济中的比重下降，但目前在这两个国家，国有企业仍保持一定规模和相当地位。政府作为国有企业的所有者在对国有企业实施长期的专业化管理方面负有重要职责和使命。
政府：最大的公司所有者
2005年，芬兰国有企业的营业额为700亿欧元，雇员超过20万人（其中一半在国外），13家上市公司的市值为897亿欧元，国有股市值246亿欧元。瑞典国有企业的营业额为675亿欧元，雇员近19万人，4家上市公司的营业额为430亿美元，市值200亿美元。
芬兰、瑞典现有的国有企业中，不少是国内的行业龙头和骨干企业，一些企业在地区甚至国际上享有盛誉。芬兰的富腾公司（Fortum）主要从事电力和热力的生产和供应，是北欧和波罗的海沿岸国家能源市场上居主导地位的供应商，2005年的营业额为111亿欧元。芬兰的奥托昆普公司（Outokumpu）主要从事不锈钢的生产和销售，2005年的营业额为56亿欧元，不锈钢产量位居世界第三。瑞典的电信公司（Telia AB）、航空公司（SAS Group AB）、医药公司（Apoteket AB）、森林公司（Sveaskog AB）、邮政公司（Post AB）等国有企业都具有相当规模。
重要公共服务提供者
从芬兰国有企业的主业看，国有企业分布在能源、电信、邮政、国防、航空、采矿、有色、化工、酒产品、农产品、印刷和出版等多个领域和行业。从区域看，国有企业及所属子公司、分公司遍布芬兰、瑞典全国，涉及大量的消费者和供应商。一些大公司在海外设有大量分支机构，是两国参与国际竞争和进行海外投资的重要力量。
芬兰、瑞典的国有企业按追求目标和设立宗旨分为两类：一类是以利润最大化为主要目标、完全按市场化运作的企业；另一类是以为社会提供特定的公共服务为主要任务，不完全按市场化运作的企业。两国于20世纪80年代末、90年代初开始的私有化改革，设定的主要对象是商业性企业。对承担特殊职责、为社会提供重要公共服务的企业，政府要求创造更大的社会效益。这类企业的利润可能不高，也可能下降，但这类企业是政府履行公共服务职能、弥补市场经济缺陷的重要工具，是市场经济正常运转不可缺少的。
国民财富创造者
1993-2005年的12年间，芬兰政府从国有上市公司分得的红利达108亿欧元；2006年预计可获得红利13亿欧元，创历史新高。历年来的国有企业私有化也给芬兰政府带来130多亿欧元的可观收入，仅1999年就超过35亿欧元，达历史最高点。与此同时，国有企业净资产和国有股市值继续增加。2005年与2002年相比，芬兰国有股市值增加了127亿欧元，翻了近一番。芬兰政府从国有企业获得的收入主要用于偿还政府债务、投资基础设施和增加研发投入等，这意味着国家的整体竞争能力和政府的公共服务能力得到增强和提升。
国有企业在芬兰、瑞典所处的地位和作用，使管理好国有企业成为政府的巨大责任，也对政府提出了很高要求。政府必须对国有企业进行长期的、专业化的管理，以实现企业的长期发展、提升股票的价值及显现特定的社会效益。
专业化管理
为实现对国有企业进行长期的专业化管理，芬兰、瑞典两国在加强制度建设、广泛吸纳人才、提高监管效率等方面，进行了积极探索。
搭建高效管理平台
芬兰、瑞典两国的国有资产管理体制大致相同，基本框架为“议会—政府—企业”三个层次。议会在监管国有企业方面主要负责：规定国有公司国有股的最低比例，授权政府决定国有股权的出售和转让，委托国家审计署对有公司进行审计。也就是说，议会代表国家行使国有资产终极所有者的权利，具体管理和监督国有企业的事务则分别由政府和国家审计署负责。
政府对国有企业的管理主要体现在:制定国有企业管理政策，审批国有资本重大投资，在议会认可范围内审批国有股权的出售和转让，提名参加国有公司董事会的国有股权董事等。目前，芬兰由8个政府部门，瑞典由7个政府部门分别对国有企业实施监管。芬兰的8个部门是贸工部、财政部、交通和通讯部、教育部、社会事务和卫生部、外交部、农林部及环境部；瑞典的7个部门是工业部、财政部、农业部、持续发展部、社会事务和卫生部、教育研究和文化部及外交部。
虽然在两国，国有企业管理由多个部门负责，但管理相对集中：一是国有企业的政策制定和协调工作，在芬兰由贸工部负责，在瑞典由财政部负责。其他部门按职责分工分别负责相关领域国有企业的监管工作。二是大部分国有企业集中在1～2个部门管理。芬兰现有54个国有企业中的37个由贸工部和财政部管理，占69%（见表1）；瑞典现有57个国有企业中的45个由工业部管理，占79%。三是芬兰政府已决定，为提高监管效率，2007年5月1日起，将贸工部的国有股份司并入总理办公室。相应地，国有企业的政策制定和协调工作由总理办公室负责。除部分承担特殊任务的国有企业外，大多数国有企业也由总理办公室管理（见表2）。
芬兰、瑞典两国管理国有企业的机构比较精干，人员素质较高。芬兰贸工部国有股份司现有25人，瑞典工业部国有企业管理局现有24人。这些人都具有良好的专业知识和技能，大多是投资分析和管理方面的专家。瑞典工业部国有企业管理局24人中，9人是高级投资管理专家，6 人是分析师。正是由于有这样一批高素质的管理国有企业的行政官员，政府对国有企业实现长期的专业化管理才有了可靠的人才保障。
完善的法人治理结构
芬兰、瑞典两国政府十分重视国有企业的法人治理结构及运作。股东大会是公司的最高权力机构。股东大会年会（AGM）讨论决定公司的重大事项，包括公司的章程修改、股本的增减、公司并购分立、任命董事会、聘用社会审计机构及审查公司业绩等。
董事会是国有公司的决策机构和监督机构，代表公司和全体股东独立履行职责。芬兰、瑞典两国的国有企业董事会遵循的都是经济合作与发展组织（OECD）的公司法人治理标准，但也有不同之处。
一是董事会成员由三方代表即专家代表、政府代表、雇员代表组成。为实现对国有企业长期的、专业化管理，芬兰贸工部和瑞典工业部提名社会上精通市场经营和有一定声望的专业人士，经股东大会批准后成为国有企业的董事会成员。为使更多拥有丰富商业经营管理经验的人才为国有企业服务，2001年芬兰贸工部还设立了国有企业成员备选人才库，同时广泛听取其他股东对拟担任董事会成员的外部专家的意见。
二是董事会成员主要由外部专家担任。目前，瑞典政府共向57家国有企业派出400名董事，其中大部分为外部董事，董事长一般从外部董事中产生。芬兰奥托昆普公司董事会现有8名成员中，除政府代表和工会代表外，其他6人均为外部董事，政府代表由贸工部现任能源司司长出任，董事长由StoraEnso股份公司董事、CEO担任。瑞典能源公司现有董事会成员中，政府代表由工业部国有企业管理局的官员出任，董事长由沃尔沃公司的CEO担任。
三是国有企业管理部门的工作人员可以担任董事会成员。董事会成员中的政府代表主要由芬兰贸工部和瑞典工业部提名，经部长同意后即可出任。每名公务员可以同时担任3家国有企业的董事会成员。目前，芬兰贸工部和瑞典工业部国有企业管理司局的工作人员有近一半人员兼任国有企业董事会成员。担任国有企业董事会成员的政府官员保留原工资待遇，同时享受兼职补贴，其水平根据企业规模和兼职多少决定。
四是芬兰部分国有公司的董事长可以兼任CEO，瑞典法律规定董事长不得兼任CEO。芬兰、瑞典两国国有公司的CEO均由董事会聘用，对董事会负责，向董事会报告。
五是芬兰、瑞典两国的国有公司在董事会下大多设有提名和薪酬及审计两个专门委员会，有的还设有执行委员会，芬兰奥托昆普公司在总裁办公室就设立了执行委员会。
强化监督机制
根据芬兰法律规定，公司可以设监事会，是否设监事会由股东大会决定，监督对象包括董事会和经理层，监事会不干涉企业日常的经营决策。目前芬兰54家国有公司中设监事会的只有5家，完全按市场化运作的第一类国有企业都没有设监事会。瑞典国有企业均没有设监事会。在加强国有企业监管方面的举措还有：
一是股东大会对公众开放。股东大会年会（AGM）公众都可以参加。瑞典还规定，国家持股50%以上、员工超过50人的国有企业，议会议员有权参加企业年度股东会，董事会有义务在股东大会召开前4至6周通知议会。董事会成员代表所有者参加股东大会，媒体记者可以列席会议，所有列席会议的人员有发言权，但无表决权。
二是审计署负责对国有企业进行审计。芬兰审计署隶属于议会，瑞典审计署为政府组成部门。审计署可以根据需要决定是否向国有企业派出审计人员。审计署的审计侧重于从国有资产终极所有者的角度，评估国有企业运营国有资产的水平和效率，检查重大投资、资产转让、薪酬政策等重要事项。芬兰审计署的审计结果以备忘录形式征求企业意见，最终报告提交议会并抄送政府相关部门。瑞典审计署的审计结果报送政府。
三是政府派出的董事会董事需将了解和掌握的企业将发生的重大变动情况及时向国有企业局报告。如果需要，国有企业管理司局要向贸工部或工业部报告，以决定是否同意公司的变化。
四是国有企业聘用专业会计师事务所进行审计。芬兰、瑞典国有企业聘用的大多是国际上著名的会计师事务所，奥托昆普公司聘用的是毕马威会计师事务所，瑞典能源公司聘用的是普华永道会计师事务所。审计结果向股东大会报告。
五是强化社会监督。两国的国有企业都要在自己的网站上公布财务会计报表和重大变动事项，审计报告还要在媒体上公布，以提高企业信息的透明度。1999年瑞典政府规定，国有企业特别是大企业要向上市公司那样，除公布年报外，还要公布季报。工业部每年5月将国有企业的财务会计报表汇总分析后向议会报告。工业部每年还要搞一次国有企业有关情况的新闻发布会，部长亲自出席发布会。此外，如果公众需要了解国有企业的有关数据，可以专门向公司索取。
为防止企业出现重大财务丑闻，欧盟借鉴美国萨班斯法的有关规定于2006年4月在卢森堡通过了企业审计的新规则，主要内容包括：
一、对审计机构、审计师的资质提出更高要求，规定只有专业审计机构和审计师才有资格对企业进行审计。
二、审计机构审计时必须保证公正、独立，不能与被审计企业的重大决策、日常管理有任何关系；同一审计师事务所不能提供影响独立性的业务服务，如不能提供与审计内容有关的财务顾问、财务管理等业务，同一审计师审计同一企业连续不得超过七年。
三、新规则特别强调透明性，企业财务会计报表必须透露支付审计机构的费用，审计机构或审计师提供的非审计业务等内容。新规则还特别强调，如果没有特别合理的原因，被审计企业不得随意更换审计机构和审计师。这些新规则对非上市公司也适用。欧盟要求各成员国在2008年之前必须通过新规则并付诸实施。
芬兰、瑞典对国有企业的监管，从经营业绩看，总体是比较成功的。目前两国的国有企业经营状况普遍很好，不少芬兰国有上市公司已成为股民追逐的“蓝筹股”；瑞典国有上市公司在国家出售了一部分股权的情况下，2003-2006年市值翻了一番，社会公共财富和政府收入都得到了增加。
启示与思考
一个国家国有企业的监管制度和治理结构都是植根于该国的社会文化土壤之中的。由于基本国情不同，社会制度不同，发展阶段有别，国企规模悬殊，芬兰、瑞典两国在管理国有企业方面的成功做法和经验，我们不能也无法简单照抄照搬，但我国坚持社会主义市场经济改革方向的总趋势决定了两国按照市场经济规律管理国有企业的基本原理和一些做法，还是值得我国认真研究和吸收借鉴的。
客观评价国有经济地位
芬兰、瑞典都是高度发达的市场经济国家，私营经济处于主体地位，但在发展过程中国有经济发挥了重要支撑作用。上世纪50至70年代，两国的国有企业得到较快发展，主要是因为工业化和基础设施建设需要大量投资以及国家对某些行业或领域需要进行控制和支持，国有企业成为芬兰、瑞典两国实现工业化和推进经济快速发展的重要工具。随着全球化的发展和后工业化社会的来临及私人资本的发展壮大，国有经济在国家经济、社会发展中的地位和作用发生重大变化，因此上世纪80年代末、90年代初两国均出现了国有企业私有化的进程，国有经济在国民经济中的比重明显下降。芬兰国有工业企业增加值在最多时占整个工业企业增加值的20%，目前不到10%；瑞典目前整个股市市值约5000亿美元，国有上市公司市值只占整个市值的4%。从芬兰、瑞典两国的实践看，对国有企业私有化要有全面、正确的理解。
一是国有企业私有化不等于把企业卖给个人。芬兰、瑞典两国国有企业私有化的主要方式是指把国有企业改造为上市公司或减持国有股，也包括放弃一些国有企业的控股权。这与我国不少人通常理解的国有企业私有化，即把国有企业卖给个体、私营企业、原企业经营者或量化给原企业职工，不完全是一个概念。
二是私有化的目的是多重的。芬兰的国有企业私有化主要是为了优化国有公司的资本结构，扩大和拓展国内资本市场，强化国家的工业基础和结构，吸引外国资本投资，促进国内市场竞争，增加国家的收入。
三是国家规定国有股在重点国有公司的最低比例。为了保证国家对某些重要行业和领域的控制，芬兰议会于1991年4月颁布并实施了《关于国家在从事经济活动的有限公司行使控股权的法律》，明确规定了政府出售重点国有公司国有股的限度，并规定若低于控股限度必须提请议会批准。如芬兰航空公司和富腾公司，目前国家控股分别为57.04%和66.8%，如果低于50%就必须提请议会批准。同时，国有企业私有化没有明确规模目标和进度安排，完全是基于企业的自身经营需要的安排。
四是国有企业私有化所获资金相当一部分用于偿还政府债务和增加公共投资。在芬兰和瑞典，政府预算的执行是十分严格的，当政府预算出现赤字或投资资金不足时，可以靠出售部分国有股权来弥补。
五是私有化的规模与执政党的执政理念和更替有关。通常情况下，社会民主党强调国有企业的重要性，保守党则主张国有企业应尽量私有化。2006年瑞典大选社民党竞选失败，保守党上台后组成了以温和联合党为主的中右联合政府。保守党在竞选中曾提出将优先出售4家国有上市公司的股权，预计瑞典国有经济的比重将会下降。
从芬兰、瑞典两国国有经济作用的演变和国有企业私有化实际意义出发，至少可以得出三点基本结论：第一，不能将国有企业的私有化理解为国有经济从一般竞争性领域全部退出，也不能理解为“国退民进”；第二，国有企业的发展与一个国家工业化的进程密切相关，在后工业化社会到来之前，基础性、支柱性、战略性领域和行业的国有企业会获得较快发展；第三，竞争性领域的国有经济在生产力和市场经济高度发达的社会仍然有着不可替代的作用，应通过重组改制等在市场竞争中优胜劣汰。综上所述，对国有经济包括竞争性国有经济在市场经济条件下的地位和作用应有新的认识，新的诠释。
作为所有者的管理
比较芬兰、瑞典两国国有企业公司治理结构与我国目前国有企业普遍采用的治理模式，至少可以看出四点区别：第一，芬兰、瑞典两国委托——代理链条相对较短，为议会—政府—企业三级。我国目前普遍采用的是：人大—政府—国资委—企业四级模式，不少地方国资委与企业之间还有国有资产经营公司，即实行的是五级模式。第二，公司治理结构相对简单，企业没有普遍内设监事会。第三，董事会成员主要由外部董事组成，董事长也由外部董事担任。第四，政府官员兼任公司董事，政府派出国有企业担任董事会董事的人员保留公务员身份和待遇，同时享受兼职补贴。
我们可以从芬兰、瑞典经验中学习借鉴到一些有用的做法和经验：
一是竞争领域的国有企业应尽可能实现产权多元化，重组上市成为公众公司，从体制和制度上保证国有股东与其他股东在法律上真正成为平等的民事主体，不享有任何“特权”。该领域的国有企业不承担公共职能，真正成为与私营企业适用同样法律、遵循同样规则的市场竞争主体，完全按市场化运作。
二是国有大公司、大企业集团应尽可能“走出去”参与国际竞争，成为按国际通行惯例运作的国际化企业。有条件的应尽可能到境外上市，以提高管理治理水平，提升公司形象和竞争能力。
三是必须使董事会真正独立发挥核心作用。国家作为国有企业的所有者和社会事务的管理者对国有企业进行监督和管理，这是应有的权利和应尽的责任，但这种管理应是作为所有者的管理，而不能是经营者的管理。国家不得干预企业正常的经营管理活动，不应对国有企业董事会中的国有股东代表下达行政命令，以使董事会真正做到按公司法运作。
四是董事会成员尽可能由外部专家担任，越是大公司越要重视外部董事的作用。董事长也可以探索由外部董事担任。
五是董事会成员包括国有控股公司中的国有股东代表应尽可能通过与其他股东沟通协商的方式确定，不要简单使用股东大会表决机制。
六是总经理应由董事会聘用，根据董事会的决策履行职责，真正对董事会负责。
从芬兰、瑞典两国管理国有企业的实践可以看出，只要真正按市场经济规律和企业发展规律办事，只要政府真正作为所有者而不是经营者进行管理，只要董事会真正能够独立运作，竞争性领域的国有企业也是可以搞好的。
提高监管的有效性
芬兰、瑞典两国国有企业的监管体制相对简单，监管效果比较明显。芬兰、瑞典都是高度法治化国家，也是有名的清廉国家，在有关国际组织推出的“清廉指数”排名中都名列前茅。在瑞典，官员买房子要登广告，漏缴税得下台，有人形容瑞典官员像一个透明的水晶人，受到社会各方面的严格监督。
由于历史、文化、资源、地域的不同，我国在国有企业监管方面很难简单模仿芬兰、瑞典的模式，但两国的一些监管做法还是值得我们学习借鉴的：一是国有企业经营信息和决策应尽可能公开透明，非涉密信息必须公开，并且要制定法律限制政府、国有企业在信息透明方面的自由裁定权。二是强化公众对国有企业的监督，扩大公众的知情权，让社会各方面能够参与对国有企业的监管。除媒体的作用外，可以考虑条件成熟时像瑞典国家规定的允许公民查阅政府官员和企业高管人员的资产和纳税等情况。三是规范社会审计机构，一方面国有企业应尽可能聘用国际国内著名的专业审计机构，另一方面应尽可能加快出台中国版的“萨班斯法”，并使社会审计与国家审计和社会监督形成合力，以确保对国有企业的监管真正做到及时、有效。
（本文由季晓南、张顺昌、韩锡正、师金泉、田爱平、唐卫华、田广成、周志杰、蔡小明、于鸿立集体撰写。）
来源：《国企》杂志
本文章仅代表作者个人观点。
