——兼论中国大学学券制改革
根据弗里德曼教授的逻辑分析，中国大学教育成本过高的根本原因，是国家垄断高等教育，使大学失去了应有的活力。道理很简单，办学经费既然来自政府拨款，大学只要把拨款者“摆平”就行了。在这样的制度安排中，大学实在没有必要考虑如何降低办学成本，也没有必要花费心思提高教育质量。如果这种分析有道理，那么，中国大学教育改革的突破口，就是借鉴弗里德曼教授的学券制思想，实施大学教育学券制度，从根本上改革政府拨款体制。
■学人新论■徐秋慧
经济学界公认，弗里德曼教授是与英国经济学大师凯恩斯齐名的20世纪最著名的经济学家。其主要学术贡献有三：一是深入考察货币理论和历史，创立了新货币数量理论；二是全面分析历史消费模式，创立了与凯恩斯边际消费倾向递减理论迥然不同的持久收入假说（消费函数理论）；三是将个体理性预期因素引入宏观经济分析，与美国哥伦比亚大学菲尔普斯教授同时分别提出了“自然失业率”理论。这些学术创新从根本上颠覆了凯恩斯的政府干预学说，复兴了亚当·斯密的自由放任传统，影响了许多政府稳定宏观经济的政策。
弗里德曼教授信仰自由主义世界观，崇尚个人理性，笃信竞争性市场是协调个人选择、实现共同富裕的最佳机制。因此，他在从事严肃的学术论文写作的同时，还在媒体上撰写通俗的经济随笔，宣传其经济自由思想，向世人展示自由这一经济学乃至整个社会科学的古老传统的不朽生命力。对教育体制改革具有重要启迪意义的学券制思想，就是弗里德曼教授在1955年的一篇随笔《政府在教育中的作用》中首先提出的。此后，弗里德曼教授在1979年的《自由选择：个人声明》一书和1995年《公立学校：使其私有化》的文章中，进一步阐述了其学券制思想。
学券，也称教育券或教育凭证，是在教育领域中试行的一种代币券。弗里德曼教授倡议学券制的立意是，将市场机制引入公共教育领域，借助竞争的力量迫使公立教育改善教学，提高教育质量。其基本思路是，由政府把经过预算的教育经费折算成一定数额的学券直接发给学生，学生凭学券自主选择公立学校或私立学校。学校在收到学券后，凭券从政府那里兑换与学券等额的教育经费。弗里德曼教授相信，实行学券制度后，学生家长手中握有学券，就可以自由地选择学校，从而能够较有效地监督学校；学校为了取得学券，就会致力于改善教学，从而有效地提高教育质量。
弗里德曼教授提出的学券制思想，在美国乃至世界各国的公共教育改革中产生了重要影响。在美国，20世纪60年代末开始实验政府资助的学券制度，到90年代初正式付诸实施。1990年，威斯康星州米尔沃基市开始正式实施学券制度。1999年春，佛罗里达州议会批准全美第一个全州性的学券实施计划。现在美国已有2个城市和1个州正式明确实施了公款资助的学券计划，还有10个州实施私人和私立机构资助的学券。
世界上一些国家，诸如智利、哥伦比亚、瑞典、芬兰、英国、波兰、澳大利亚、肯尼亚、荷兰等，以及中国的台湾和香港地区也开始试行学券制度，其中智利和哥伦比亚的做法较为成功。
中国浙江省的长兴县从2001年开始试行学券制。据介绍，实施学券制度以来长兴县民办教育快速发展。截止到２００４年，全县吸纳社会资金４．４５亿元，占同期全县教育投入８亿元的一半以上，新办上规模上档次的民办学校６所。职业教育蓬勃兴起，职业学校与普通高中招生的比例上升到１１，高中教育的入学率由２００１年的不到７０％，上升到２００３年的８５％，２００４年上升到８７％。确保了农村所有的孩子，不因贫困而失学或者辍学。小学入学率、巩固率都达到１００％，初中入学率巩固率也在９９％以上。长兴县的实践初步显示了学券制在刺激教育多样性和增强学生主体地位方面的诸多优势。继长兴改制之后，浙江省和其他省份的一些县市也开始效仿长兴县经验，推行学券制。
根据同样的逻辑，在非义务教育阶段，如大学教育、各类职业技术教育和培训等，也可以实行学券制。从某种意义上说，在非义务教育阶段实施学券制更有必要。因为学券本质上是一种教育津贴，应当具有终身效力。在非义务教育阶段实行学券制度，有利于支持终身学习，构建学习型和创新型社会，促进个人的自由和全面发展。
在中国的非义务教育阶段，尤其是大学教育中实施学券制度，具有特殊迫切性。中国大学教育的特点是，大学基本上由政府独家包办，民办大学数量少，层次低（主要是职业技术教育），规模小，处境艰难。公立大学一统天下，办学成本高昂（相应的学费也高），教育效率低下，学生基本上没有选择学校的余地。国人对大学教育收费猛涨和教育质量下滑多有诟病。学生家长主要抱怨大学收费过多过滥，并且增长很快，超过了他们的心理承受能力和经济承受能力。报载，１９８９年，大学收费制改革伊始，每生每年只收二三百元。到１９９６年高校招生并轨时，学费就一下子上升到２０００多元。现在已经飚升到５０００元－８０００元不等，独立学院则超过了万元。其增长率既超过了同期人均国民收入的增长度（４倍），也超过了国民收入增长率（９％）。大学校长对此似乎也不满意。他们经常在媒体上叫苦，抱怨政府对大学的拨款严重不足，致使大学经费紧张，大学的日子并不好过。他们忧虑教师因薪给过低而纷纷“跳槽”，眼睁睁地看着优秀人才大量流失。教育主管部门的官员则争辩大学教育是奢侈品，其生产成本本来就高，不能奢望所有的人都能上大学。据他们说，目前中国理工学科每生每年的实际教育成本是１．４万元－１．６万元，人文学科是１．２万元－１．４万元。教育部有一位副部长还说过，现在国家培养一名大学生至少要花费４到５万元。现在大学生支付的学费约为教育成本的２５％，与世界上许多国家差不多，云云。最不满意的可能是民办高校。尽管政府出台了支持民办高校的政策，但民校的招生、收费、专业设置、文凭发放、办学条件等，统统纳入国家“计划”，学校并没有多少自主权。目前国家承认学历的全国民办高校只有２５２所，其余１０００多所民校多数沦为大专文凭自学考试的培训机构。尤其是１９８８年国家开始大量设立独立学院后，民办高校的生源进一步枯竭，办学环境更加恶化，根本没有力量与公立大学竞争。
令我们思考的问题是，中国的大学教育成本为什么如此之高？有没有办法使之降低？这是一个见仁见智的问题。根据弗里德曼教授的逻辑分析，中国大学教育成本过高的根本原因，是国家垄断高等教育，使大学失去了应有的活力。道理很简单，办学经费既然来自政府拨款，大学只要把拨款者“摆平”就行了。在这样的制度安排中，大学实在没有必要考虑如何降低办学成本，也没有必要花费心思提高教育质量。如果这种分析有道理，那么，中国大学教育改革的突破口，就是借鉴弗里德曼教授的学券制思想，实施大学教育学券制度，从根本上改革政府拨款体制。从国内外公立教育拨款制度改革的经验来看，在大学教育中实施学券制，是完全可行的。浙江大学教育学院成立了一个民办大学资助基金，其宗旨就是使广大学子“手持教育券，轻松上大学”。他们的信心也昭示了大学学券的广阔前景。
弗里德曼教授设想的学券制，主张给每一个适龄儿童发放等面额的学券 没有考虑不同学生的家庭背景。这种学券被美国社会学家詹克斯归为“无排富式”学券。在詹克斯看来，“无排富性”模式不能真正体现社会公平性原则，因而他主张实施“排富性”模式学券，即只给低收入家庭或有特殊需要的家庭以特殊的教育补助。在中国现阶段，城乡收入差距较大，农民收入水平较低，农村学生上大学更困难。针对这种情况，大学教育实行“排富性”模式学券，可能更容易被社会接受，也许更易于推行。有鉴于此，国家可以针对低收入家庭，尤其是农村家庭学生的特殊需要，先划出一部分教育拨款，发放一定数额的学券，以保证取得入学资格的贫困学生顺利入学。当然，也应当看到，大学教育服务是公共物品，所有的纳税人都承担了费用。低收入家庭因取得学券而不承担或少承担成本，对高收入家庭来说，也是一种不公平。但是，相对于天赋受教育权而言，这种不公平是第二位的，是多数人能接受的。事实上，许多高收入家庭把孩子送进“贵族”学校或送到国外留学，已经放弃了应得的教育收益，接受了多承担教育成本的不公平。从这个角度看，大学教育实行“排富性”模式学券，可能是近似的“帕累托改进”。
有人担心，大学实行学券制后，学生会选择民办大学，国有教育资源流向民校，分割和挤占了在教育体系中占主体地位的公办学校的教育经费。这里有几个关节点：一是实施学券制的一个目的是促进民办高校的发展，使之成为公立大学的竞争对手。民办高校因为实行学券制而发展了，表明改革达到了预期目的，而不是背离了改革目标。这是一件好事，而不是坏事。二是实施学券制的另一个目的是扩大学生家长的择校权，形成对各类高校的有效监督。学生家长选择民办高校，意味着民办高校教育质量相对较高，学费相对较低，是一种理性选择，也是对公立高校的外在压力。这必然会促使公立大学改善教学，提高教育质量。这对学生、对社会都有好处。三是政府之所以出资办大学，是因为大学教育有正的外部性，社会可以从大学生提供的社会收益大于个人收益的差额中得到回报。不管是民办高校学生，还是公立高校的学生，其服务都有这种外部效应。政府教育资源不论投到什么类型的高校都有相同的效果，不存在国有教育资源流失问题。当然，如果学生毕业后出国不回来了，对中国而言，是一种教育资源流失。
也有人怀疑学券制对保障低收入家庭子女入学的效果。他们争辩说，学券制只是把政府向学校拨款改为向学生拨款，其总量并没有增加。如果像政府官员所说的那样，现在政府承担了大学教育成本的四分之三，学生承担四分之一。即使实行了学券制，学生上同样的大学，仍然需要自己负担四分之一。有些学生仍然有可能上不起大学。这种情形是有可能的。因为“非排富”性学券制的根本目的并不是解决困难学生上学问题，而是解决公立学校低效率问题。虽然如此，当学生家长有了自主择校权后，就可以选择收费低的学校，而且，学校也必然会千方百计地降低办学成本。这就有可能减轻学生的学费负担。另外，实行“排富性”学券制，有差别地发放学券，也有利于减轻学生负担。最后，学券制只是一项改革，不可能解决所有的问题。配合学券制改革，社会还应当进一步完善助学借款制度、奖学金制度等，用多种方法解决贫困家庭子女入学问题。
（作者单位：中国人民大学经济学院）
