美国地方政府的财政

文 / 李文钊

它山之石，可以攻玉。了解西方国家地方政府的结构、功能和运作，对于理解和分析转型时期中国地方政府的改革和行为模式大有裨益，尤其是中国地方政府在经历了分权化改革之后，发展出了各各不同的地方政府行为。在西方所有国家中，美国地方政府独具特色，自成体系，兼具多样性、复杂性和差异性。可以说，有关美国地方政府的评介，尤其是对其财政方面的分析，无疑会为中国地方政府的实践者和研究者提供一种地方政府组织的模式和经验，从而加深我们对于中国地方政府的思考和认识，为未来中国地方政府的改革和发展提供某种知识基础。

地方政府能否发挥其功能，能否良好治理，直接与其财政制度相关。美国首席大法官约翰·马歇尔曾经指出“征税的权力事关毁灭的权力”，这足以可以看出税收及征税权的重要性。不过，任何政府离开了税收，其职能的行使和公共服务的提供都将建立在空中楼阁之上。

美国地方政府概况

在中国，地方政府是指中央政府以外的其他政府，如省政府、市政府、县政府、镇政府等。不过，在美国，地方政府特指联邦政府和州政府以外的其他政府，如县政府(Counties)、乡镇(Townships)、自治市(Municipalities)、特别区(Special Districts)等。由于美国50个州都有自己的宪法，可以说，美国的地方政府是按照50种不同模式组织起来。难怪有学者称，美国地方政府的特点是形式多样、差别巨大。

根据美国人口普查局截止2002年最新统计(按照美国法律，人口普查局每五年需要进行一次政府统计，主要包括三个部分内容，即政府数量、公共雇员和公共财政)，美国现在有1个联邦政府、50个州政府和87849个地方政府。在如此庞大数量的地方政府中，按照地方政府的主要类型，县政府为3035个，市政府为19431个，镇政府为10506个，学区政府为13522个，特别区政府为35356个。下表显示了从1952年至2002年美国地方政府的变动情况：

（资料来源：《美国政府统计2002》，美国人口普查局，2002）

在美国地方中，县在数量上要比其他类型政府单位建制为少，除康涅狄格、罗得岛和哥伦比亚特区以外，所有州都设有县或类似县的单位。县政府具有较大的包容性，并且比较稳定，它承担双重角色，即一方面是州政府的分支管理机构，另一方面又是独立的地方政府单位，回应自己公民需求。市(城市、乡村和联合城镇)作为一种地方政府单位是为了给更集中和更稠密的人口提供公共服务而设立。乡镇是新英格兰最广泛存在的基本单位，通常被授予广泛权力，参与市政府的活动。特别区是指发挥有限功能的地方政府单位，学区从某种程度上来说是发挥教育功能的“特别区”，类似“特别区”承担的功能包括：自然资源、消防、城市供水、住房与社区开发、垃圾处理、多功能区等。准政府组织是另一种服务于当地居民的非正式地方政府单位，例如房产主促进会、协管组织、共管组织等。

美国地方政府自成体系，它是建立“人民主权”的基础之上，也是美国自主治理试验不可分割的一部分，地方“自治政府”是美国地方政府治理的基本原则。美国地方“自治政府”是建立在两项基本制度之上，即联邦主义和宪治。联邦主义主张所有政府以契约方式发生关系，这样每一个政府都不能够对其他政府拥有支配权，所有政府都向人民负责。而宪治将这一基本原则以宪法形式确定下来，通过宪法赋予人民权力，限制政府权威，实现权力分立与制衡，主张司法审查等来确保地方自治和人民主权。

美国地方政府的财政收入

任何政府要发挥作用，行使职能，都必须依靠政府财政，地方政府也不例外。不过，使用不同的财政资源会影响地方政府制定决策和提供服务的方式。一般而言，地方政府对于他们自己的财政收入、税收、使用者付费等资源依赖越深，对当地政府官员而言，平衡服务的收益与成本，回应当地居民的需求，使他们更有效率地工作的刺激就越大。反之，当地方政府更多地依赖外来的财政资源，就不会有动力回应当地居民和更有效率地工作。地方政府财政对于地方政府行为影响极大，不同地方财政制度会产生不同地方政府行为。

在美国，地方政府的财政收入主要有六个来源：税收(taxes)，使用者付费和专项收益(Charges and miscellaneous revenues)，政府间转移支付(intergovernmental transfers)，和借款，公用事业和酒类储备收入(utility and liquor revenues)，保险信托收入(insurance trust revenues)。在历史上，财产税一直是地方政府最重要的税收，这主要是因为财产税具有三个优势：易于被不同边界的辖区所使用；房产是不可移动的，它不能被搬走以逃避征税；财产税易于成为一种收益税。除财产税之外，地方政府还征收销售税，总收益税，个人所得税等税种。使用者付费是使用政府所提供产品和服务者向政府支付的费用，如公用事业收费、停车计费、通行费、运输费等，目前是地方政府税收来源中增长最快的一种。尽管专项收益税款是作为提交给特殊领域业主的财产税清单中的一部分被征收来，但是它还是被作为是一种使用费付费的方式。政府间转移支付是指联邦政府和州政府向地方政府的转移支付，通常形式包括功能性拨款、合同、整笔拨款和财政收入共享。地方的财政债务主要有税收预期票据、一般性义务债券和为资本升值而发行的财政债券。税收预期票据属于短期债务，一般在一个年度内通常作为获取资金的依据。一般性义务债券是由政府承诺其偿付的“完全可靠与可信”，而为资本升值而发生的财政债券，只能靠其资助工程的收益来保证利率兑现。美国各州宪法都要求地方政府采取平衡预算的原则，因此对地方财政债务限制很严格，这也是美国地方政府财政状况良好的原因。

2001至2002年度州和地方政府财政收入

美国地方政府财政中的支出

地方政府职能的行使，公共物品和公共服务的提供，都可以在地方政府财政支出中反映。地方政府财政收入既为地方政府职能和公共物品供给提供了某种可能性，也为地方政府发挥其职能设定了限制性条件。一个地方政府财政收入缺乏，会影响其公共物品和公共服务的提供，反过来，公共物品和公共服务供给质量下降，也会影响其财政收入。

在美国，无论地方政府组织形式如何，它们在提供以下公共服务方面扮演重要的角色：警察和消防；教育；公共交通、街道和高速公路、机场和海港；排污与固体垃圾的收集和处理；公共保健和医院；公共福利；公园和娱乐；住房、城市修葺和土地使用控制；公共档案和法庭；供水；还有其他许多公用事业。美国地方政府的财政支出正是以这些职能为基础，他们构成了地方政府财政的主要支出项目。

按照功能支出分类，美国的州和地方政府都需要将财政资源用于以下功能性支出：一般性支出(包括日常支出和资本投资)、教育服务支出(包括教育和图书馆)、社会服务和收入保障支出(包括公共福利、医院、卫生、社会保险行政、退伍军人服务)、交通支出(包括高速公路、航空、水上交通和设施、其他交通)、公共安全支出(包括警察服务、消防、矫正、巡逻和管制)、环境保护和住房支出(包括自然资源、公园和娱乐、房屋和社区发展、污水处理、固体垃圾的收集)、政府行政支出(包括财务行政、司法和法律、一般公共建筑、其他政府行政)、一般性债务利率、一般性支出、公用事业和酒类储备支出、保险信贷支出(失业保险、退休金、其他支出)等。下表列出了美国2001至2002年州和地方政府在功能性项目方面的支出：

2001至2002年美国州和地方政府财政支出表

（资料来源：《美国政府统计2002》，美国人口普查局，2002）

美国地方政府财政面临的挑战

美国地方政府财政仍然面临着很多问题，这些问题并不任何单个地方政府财政来源有关，它是整个地方政府财政体制的问题。这些问题如果不能够得到重视和解决，美国地方政府财政将会面临持续挑战，从而直接影响美国地方自治。

美国地方政府财政面临的第一个问题就是收支弹性缺口问题。不管何时，只要随着收入的提高，生产公共产品和服务的成本增长比当时税收的增长更快时，收支弹性缺口就会发生。在这种情况之下，政府必须要么减少开支、提高税率，要么开拓新的税源。这就是收支之间的关系，称之为收支弹性，决定着收支弹性缺口是否会出现。

税收竞争和城区-郊区平衡是美国地方政府财政面临的另一个问题。由于财政收入短缺，使得地方政府官员意味到他们为税钱存在竞争。当公民和企业同时在几个不同政府单位和辖区开展活动时，这种竞争就导致了税收竞争和协调的需求。税收协调主要是通过税收信贷、协调性税收管理、合同型征税等方式来实现。例如，如果一个居民在一个辖区内工作，但在另一个辖区内居住，那么其个人所得税可能会在两个辖区之间对半分成。由于保持低税率，必然会降低公共服务质量，这使得很多人认为地方政府之间税收竞争是一个严重的问题。但是另一种观点认为，地方政府之间税收竞争可以使得地方政府对当地居民反应更加灵敏。

中心城市和郊区之间的竞争是一种特殊的税收竞争。中心城市的人们认为他们被郊区人们所剥削，这些郊区人利用中心城市的资源，但是却将其财产税支付郊区管辖机构。对此不同学者存在不同看法，有学者总结道，总体而言，郊区居民对中心城市的贡献要大于其消耗；也有学者认为，郊区居民对中心城市的消耗大于其税收中的贡献，但是使用中心城市的郊区居民越多，中心城市的居民收入越高。

财政平衡问题也是美国地方政府财政面临的问题。财政平衡强调将税收的征集和管理与地方政府决策联系起来，它包括三个维度的平衡，即个体维度的财政平衡，空间维度的财政平衡和时间维度的财政平衡。个人维度的财政平衡强调将个人所交纳的税收要与其从政府所提供的物品和服务中获得的收益相一致，这也正是地方政府广泛采用使用者付费的原因所在。空间维度的财政平衡强调一个地区的收益和成本平衡，即公民和企业如果在某个地区获得了收益，那么他们也需要为之付出成本。而时间维度的财政平衡主要是强调公共设施和公用事业的可持续发展问题，即如何对基础设施进行维护，以确保其质量。如果财政平衡问题被打破，地方政府之间就会产生“外部性问题”，这种外部性必然会降低公共物品和公共服务的提供质量。

李文钊 中国人民大学博士研究生