——新疆呼图壁县农村社会养老保险制度调查
本报记者 赵红梅 张学标
“农村社会养老保险缴费证可是个好东西，等我过了60岁，每年就可以凭它领到养老金，还能靠它帮家里大忙，秋季家里正好没钱雇农工，我就拿着这个红本本质押到县农村社会养老保险办公室（以下简称农村社保办）贷了4500元钱，当天就办好手续拿上钱了。”中国经济时报记者采访中国第一位用养老保险证质押贷款的农民何正智时，他充满感激地回忆道。
何正智是新疆呼图壁县大丰镇高桥村的农民，他根本没有想到自己会成为中国第一个“吃螃蟹的人”，1998年7月，何凭借农村社会养老保险缴费证在呼图壁县农村社保办贷到了一笔短期借款，金额为4500元，月息为7．665‰，解了家中燃眉之急。
可是，何正智同样没有想到的是，这种被专家们称为破解了农村养老保险困局的“呼图壁模式”，目前正面临着一些困扰。
让养老基金保值增值：
小小社保办发现“新大陆”
自20世纪80年代末、90年代初开始，我国在农村地区积极推行农村社会化养老保险制度。新疆维吾尔自治区民政厅于1993年在博乐市等地试点，1996年开始在全疆十几个县市推广这项工作。
呼图壁县的农村社保工作在这种背景下于1995年10月启动。
“试点工作在大丰镇一炮打响，农民们积极踊跃，纷纷参保，短短两个月，就收到了180万元的保费。”县农村社保办主任郭新才接受采访时说。截止到1997年，全县共有1万多农民参保，参保基金达1478．7万元，当地农民将这种做法誉为“没有围墙的敬老院”、“不惹人生气的孝子”。
按照国家规定和当时的普遍做法，农保基金只限于存入银行和购买国债。这样做固然是为了保证养老基金的安全性，但事实上，靠利息并不总能实现保值增值，由于通货膨胀的影响，养老基金的价值还可能贬值。
各地的实践也都证明，保值增值的途径过窄成为农村社会养老保险制度的最大瓶颈。到1997年，我国农村养老保险基金走入保值增值困境，很多地区都暂停了农保，新疆实行农保的县市也全面暂停下来。1998年，呼图壁县农民参保人数下降到8696人。
面对困境，郭新才陷入了矛盾和深思之中，“万一农村社保工作开展若干年后出了问题，给农民兄弟的承诺兑现不了怎么办？怎样才能使基金保值增值？”
呼图壁县农村社保办开始了大胆探索。1998年7月，他们想出一个办法：允许农民在发展生产急需资金时，用养老保险证办理质押贷短期借款，利率与银行同期贷款利率相同。
于是，就有了中国第一批凭靠养老保险证质押贷款的农民。
“当时没有相关政策，我们只能偷偷地搞小额贷款，每笔贷款都小心谨慎。1998年春，我们为帮助农民搞好春耕生产和配合县政府调整产业结构，县农保办在县所辖的五工台、大丰两镇选择了几个条件较好的行政村进行试点，借款仅限于农户购买生产资料和发展奶牛业，质押借款按保险证面值的50％给予办理。没想到效果出奇得好，农民非常欢迎这项措施。”郭新才说。
当县农村社保办还在担心借出的钱款能否顺利回流时，县人民银行却找上门来。原来，农村社保部门不是金融机构，没有权力直接放款给被保险人，按照人民银行的规定必须委托银行办理，因此农保办被罚款一万元。经过沟通，2001年，呼图壁县农村社保办与县农业银行、农村信用联社正式签订了《农保基金委托贷款协议书》，通过银行和农村信用联社将农保基金贷给持保险证质押借款的农民，农保办按利息收入的1．5％向银行缴纳手续费，借款农民如无法归还借款，银行可用被质押的保险证余款核销顶账。
这项工作使基金运营方式与国家的金融法规衔接起来。4年间，呼图壁县农村社保办逐步形成了一套行之有效的农业养老保险基金保值增值办法，这就是“质押保险证借款项目”。
具体来说，此项目的借款对象是在缴费期间的被保险人。被保险人持本人或借他人的保险证到县农保办办理借款手续，一般来说，只要符合条件的签订质押借款协议，半个工作日就能借到钱款。
2002年初，呼图壁县委县政府又以文件的形式肯定了用保险证质押贷款的做法，至此，农保办终于舒了口气，质押借款的范围也由原来的农户生产性借款，扩展到生活性借款、政府部门借款。
“有了县政府的文件支持，我们从2002年还给县财政局贷款，帮他们解决资金周转，他们将这笔贷款用于县里的公益事业，利息三个月一付。”当记者问起坊间关于农保办“当县财政局的财神爷”的传闻时，郭新才笑着解释道。
全县四成参保人员
从保险质押借款中受益
保险质押借款金额是逐年提高的。1998年只准借保险证面额的50％，到2004年，已经提高到保险证面额的90％。“以后还会视情况超过保险证的面值”郭新才说。
“这样的风险不是太大了吗？”记者不解。郭新才说：“我们会控制在一个范围内，借款比例不会超过个人账户积累总额。”他说，“这些钱都是农民自己的养老钱，谁还会去做损害自己利益的事情？再说，如果借款农民无法归还借款，银行可以用被质押的保险证余款核销顶账。”到目前为止，还没有发生一起质押风险。
记者到呼图壁县十四户村二队采访时，刚好遇见到村委会开会的农民周世和，他家2002年贷款1．6万元，用来购买了两头奶牛。
“现在一头奶牛每天产奶都在20公斤以上，每个月卖奶收入2000多元。”周给记者列举了贷款后家里生活的转变。
“农保办这种质押贷款我们都很欢迎，手续简单方便，还帮我们解决了好多问题，比如春耕生产缺乏资金、子女无钱上学、家庭成员无钱看病等等。养老保险是死钱，现在贷出来就变活了，这是好事。以前没买保险的村民都后悔了，要是保费继续缴的话，我们都会继续参保。”周世和告诉记者说。
“这几年的尝试，我们已经做到了基金的保值增值工作。”郭新才拿出一叠叠资料告诉记者。
记者了解到，从1997年至2004年8年间，呼图壁县的农保基金运营收益高达980多万元，年平均利息收入突破百万元，年平均增长7％以上，基金从本金的1100多万元增加到2100万，将近翻了一番。
记者在调查中还发现，在这8年中，以保险证质押借款的农民还款比例一直保持在99％以上，全县未出现一户质押的保险证被银行核销顶账的事情。
呼图壁县农村社保办的工作人员邱义娓告诉记者，她负责的二十里店镇几年来，没有一笔呆账坏账。
记者在呼图壁县还了解到一组数据：从1998年项目启动到2004年底，用保险证质押借款的1252户3756人，占全县参保人数的43．37％，即超过四成的人参与了保险质押借款，所借款项相当于农民投保资金总量的一半，参保农民受益面广，资金使用率高。
具有首创和示范意义
但相关科研工作尚未跟上
呼图壁县的“保险证质押借款项目”吸引了社会各方面的注意，学术界的很多专家认为这是破解中国农村养老保险困局的出路。
2005年1月22日，中国社会科学院社会政策研究中心主任杨团，亲自致函邀请呼图壁县农村社保办及县领导参加他们主办的“21世纪社会政策新理念2005春季国际论坛”。杨团在论坛上说，“呼图壁模式”破解了农村养老保险基金保值增值的难题，实现了从个人账户到个人养老发展账户的突破，在以资产为本的社会政策中走在了中国最前面。他感慨地说，“我们在中国整整找了五年，现在才算在呼图壁县找到了我们真正想要的东西。”
国家劳动和社会保障部农村社会保障司司长赵殿国等官员、台湾大学教授郑丽珍和香港大学教授黄洪等学者，也对呼图壁县养老保险的做法给予高度评价，认为他们创造性地走出了一条在中国独一无二的农村社保运作机制。
中国社会科学院政策研究中心张时飞博士调查后认为，呼图壁县保险证质押借款项目之所以成功，在于突破现行农保制度的设计局限引入资产建设的要素，利用农民现有所积累的金融财富去改善他们长远生计。
资产建设理论的首倡者美国华盛顿大学教授迈克尔·史乐山博士指出，呼图壁县的做法实际是在向资产为本的方向发展。他同时提出，呼图壁县的做法虽然实行了多年，但是相关科研工作没有跟上。他建议，在项目取得相关成果后，要向全国推广，使之规模化。
与会人员的评价让县农保办振奋不已。郭新才说：“这么多年，我们都是在没有政策支持下开展此项工作的。工作难干不要紧，关键是冒的风险太大，我们都兢兢业业，生怕出什么问题。盼望新政策能早日出台。”
据记者了解，从今年起，很多专家将对呼图壁县的经验进行研究，迈克尔·史乐山博士拟加盟呼图壁县项目的共同研究。而大丰镇也将列入劳动部“小城镇就业政策和社会保障制度建设”的试点单位。
农保业务停办多年
地方政府和农民盼望重启
“我们的基金运行得很顺利，但现在遇到的问题是，从1998年起，全疆的农村养老保险停办7年了，一些已参保的农民纷纷表示：如果这项制度能持续下去，他们会更加积极参保，而当时未参保的许多农民则经常到我们这儿打听农保工作何时才能重新启动，他们迫切希望为制度所覆盖。”郭新才谈到此事不无遗憾。
据他介绍，新的《呼图壁县农村社会保险工作方案》已经提交县政府。郭新才希望方案能在今年秋季通过施行，这样就可以在现有参保人数的基础上向全县推开农村养老保险项目，重新启动农民投保业务，让全县所有的农民都参加到农保中来。
记者采访新疆维吾尔自治区民政厅农村养老保险管理处副处长党立新时，他告诉记者，至1997年底，新疆已在48个县市推广养老保险工作，保险基金达5500多万元，培训民政系统干部3000余人次。1998年底，因国家出台文件要求将此业务划转到劳动和社会保障部门，新疆各地州的工作都已暂停，截至目前，业务移交清理仍困难重重，具体业务何时开展仍是未知数。
记者了解到，近7年过去了，新疆的农村社会养老保险工作仍裹足不前，因农保一开始的基层办事机构是乡镇民政办，虽然国家要求将此业务从民政部门划转到劳动部门，但县级以下仍在民政部门，因而业务中断，农保业务现仍未办理移交，这中间很多问题已是一笔糊涂账。1998年在自治区民政厅准备移交工作时，发现基金出了一些问题，劳动和社会保障部门因此不愿接手。
吐鲁番地区民政局养老保险办公室的瓦哈莆告诉记者，因农保业务停了多年，当地有不少农民对此项工作产生了怀疑，纷纷要求退保，在当地产生了不好的影响。
记者采访时和吐鲁番、玛纳斯县等地的农民交谈发现，不少农民对现在交钱若干年后能否获得回报并没有太多的信心。不少管理农村社会养老保险的地方官员希望尽快重新开展农村养老保险工作。
