通关不畅 , 优势弱化等问题 , 已经成为中国保税区发展的瓶颈。快速、稳健的转型为自由贸易区或单纯的经济开发区,如此才能保证中国保税区这一个特殊经济区域的持续健康发展。保税区的发展要求必须在通关、物流、外汇等方面采取更加灵活和开放的政策措施。
一、入世：危机还是挑战？
从 1990 年5月中国国务院批准建立第一个保税区到如今，中国相继建成上海外高桥、天津港、深圳福田、沙头角和盐田港、大连、广州、张家港、海口、厦门象屿、福州、宁波、青岛、汕头、珠海等15个保税区 , 主管部门当是中国海关总署。中国保税区最初的定位是仓储 , 转口和加工贸易 , 在实际操作上以物流为主。十多年来 ,全中国15 个保税区的保税仓库 , 转口贸易 , 商品展示功能均有了不同程度的发展 , 具备了一定规模的国际物流基础。
中国在 2001 年加入 WTO 的时候 , 承诺 3 年内将逐步放开工业品贸易权,5年内将分阶段取消各类商品的市场配额和其它数量限制 , 这些承诺很可能使得原先在保税区投资贸易公司的外商,依据整体投资环境的优劣重新选择投资区域 , 导致保税区内贸易公司数量上的流失。随着服务贸易在国际贸易中所占的比例日益扩大,中国也将按照世界贸易组织市场准入原则 , 最大限度地对其它成员开放服务业。这一切必将使得中国保税区面临前所未有的挑战,中国保税区所享有的优惠政策会逐渐弱化 , 而中国保税区要想在竞争中求生存、得发展 , 就必须向国际通行的自由贸易区转型。
二、保税区现状面面观
中国保税区是中国海关总署监管的特殊区域 , 其本身并不具备自由贸易区和自由港所拥有的海关治外法权,而所谓海关治外法权是自由贸易区和自由港必须具备的基本特色。目前中国海关总署对其辖下的保税区并没有在管理实施中真正做到“一线放开,二线管住”，而是把保税区当作一个规模巨大的保税仓库而已,实际上以管理保税仓库的办法来管理保税区。因为中国海关总暑并没有对其保税区进行区域性管理 ,而是直接管理保税区内的每一家企业。
如今对保税区的贸易限制很多 , 中国商务部把保税区企业视作境外企业 ,但保税区贸易企业没有进口经营权,无法开展国际贸易。中国国家税务总局也规定 , 国内的货物经过保税区出口 , 需要实际离境,才能给予退税。货物从国内到保税区被看成出口 , 却没有退税。
国际上的自由贸易区 , 外汇可以自由兑换 , 自由的进行资金转移、资金经营 , 可中国保税区区内企业在购汇和结汇等方面,似乎比保税区外面的同行企业所受到的限制更多。
从中国目前经济贸易发展形势来看 , 中国保税区的进口贸易功能相对比较强 , 吸收外资和发展出口制造业的功能类似经济技术开发区,但多数中国保税区发展进口物流配送并无明显优势。由于保税区外有大量保税工厂 , 保税仓库 , 保税区虽然有进口延迟纳税的优惠政策,但是优势并不明显。运营较好的中国保税区主要依靠出口加工业和进口仓库物流配送 , 而口岸贸易 , 转口贸易,出口仓储和物流增值加工服务等产业没有得到应有的发展 , 没有形成区域性联动 , 相互竞争又相互促进的局面。中国加入 WTO 以后,随着关税水平的下调 , 中国进口保税物流配送的政策优势将逐步减弱。
在设立保税区的时候没有在第一时间制订全国统一的评估指标,具体运作与考核均由地方政府负责。地方政府在考核时往往不由自主地侧重于吸引外资 , 增加就业机会和增加税收,以及国内生产总值增长等产生直接经济效益的指标上，把主要精力集中在这些方面,可能忽视从国家的长远战略角度考虑国家综合国力的维护和稳步增长。中国保税区中的大多数都发展成了加工制造业的特殊经济区域,有些保税区几乎失去发展物流服务业的作用 , 或者使物流服务业的发展空间受到严重制约。
中国保税区的实际发展在其进程中偏离了最初的功能设计 , 或者在经济技术开发区 , 高新技术园区,出口加工区等特殊经济区域之间在功能上出现交叉 , 重复 , 重叠等现象 ,导致经济资源浪费。靠近港口的保税区在管理上往往与港口分离, 其口岸功能受到人为限制 ,导致在中国保税区内从事贸易和贸易服务活动的自由开放度不高。
三、转型 , 路在何方？
中国国务院发展研究中心“中国保税区转型的目标模式研究课题组”发表的调研报告表明,中国政府非常重视中国保税区的现状及其发展方向。为了适应中国进出口贸易和港口集装箱运输大幅度扩大的新形势,有条件地促使中国保税区朝着自由贸易港区目标转型 , 充分发挥其跨地区物流功能 , 促进中国的国际性集装箱枢纽港,如上海洋山集装箱枢纽港的建设 , 以确保中国经济继续高速度和高效率的发展。
部分保税区转型为出口加工区或者经济技术开发区 , 大多是保税区将继续发展其区内出口加工业,或者并入经济技术开发区或向临港出口加工区转型。
另外一部分保税区将转型为自由贸易区。选择几个保税区作为试点 , 实行区港一体化 , 在区内实行自由港的某些政策,以口岸国际物流业为核心功能 ,发展贸易、海运、仓储和商品展示、金融等贸易业务,为进出口贸易和国际转口贸易提供优质便利、低成本和高效益的物流服务 ,促进上海洋山港等中国沿海几个集装箱大港发展成为国际集装箱枢纽港, 逐步向自由贸易港区发展。
海关总署表示 , 中国保税区转型的目标是建立国际通行的自由贸易区 , 第一个试点已确定为上海 , 试点工作已经开始,这对海内外国际贸易业界人士是一个巨大的鼓舞 , 使其对中国经济贸易的蓬勃发展更加充满信心。根据中国海关总署的试点方案,上海外高桥保税区向自由贸易区转型的第一步将把目前分离的上海港和外高桥保税区连接在一起 , 真正实现区港联动,保税区的范围将扩大到整个港区 , 并且拥有保税码头。保税区的转型的基本方向将通过区港一体化发展进程来确立。
据悉 , 中国海关总署将加快保税区转型步伐 , 除上海外再选择 1 至 2 个保税区作为试点 , 争取在2006年底之前完成试点工作 , 之后再进行推广 , 促使其它保税区的转型。接下来大致上是深圳 ,青岛 , 天津 , 大连 , 厦门, 珠海, 汕头等。这些港口紧跟上海 , 积极推动当地港口和保税区的一体化集成经营管理 ,为建成自由港区创造良好条件,中国保税区似乎正在迎来一个争取建立自由贸易区的高潮。例如天津和大连保税区声称要打造东北亚自由贸易区,并且已经制订出各自转型方案。深圳港也早在 2003 年初就提出把深圳 3 个保税区合而为一。
四、转型需要的政策支持
中国保税区发展进程中出现功能错位和浪费经济发展资源并不是中国海关总署的监管不力。问题是对于经济的高速发展,没有及时出台适当的政策以发展自由贸易区。为了确保中国保税区向自由贸易区的顺利转型 , 调整现有保税区政策,制订一系列新的辅助政策。
出口退税政策。出口货物退税制度目的是使出口货物以不含税价格进入国际市场 , 避免对跨国流动产品或者货物重复征税,促进对外出口贸易。世界上许多国家如法国、英国、罗森堡、葡萄牙和瑞典等国家都实行了出口货物的退税制度。出口退税制度是一种间接的财政支出，实施的对象必须是出口的货物,只对出口货物的税收成本进行补偿。从操作上讲 , 实施难度不高 , 因为它是国际惯例,因此通常不会遭受到货物进口国家政府或者地区管理当局的贸易报复。总而言之 , 出口退税的举措使得货物以无税成本进入国际市场,增强了货物在国际市场上的竞争能力。同时 , 出口货物所退还的税款可以直接冲抵或者冲减出口货物成本 ,可以调动出口企业积极性。中国从1985 年起 , 正式实施出口退税政策 , 效果显著 , 中国的外贸出口由 1985 年的 273.5亿美元上升到 2003 年的2,500 亿美元。1985 年中国退税仅仅 20 亿美元 , 而 2003 年中国退税总额已经超过200 亿美元。
目前货物在进入保税区时不予退税 , 必须当货物真正离境的时候才能获得退税。出口加工区和其它保税仓库都已经实施了进入区(库)即退的政策 ,可进入保税区的货物却不能及时实施出口退税政策,必然造成保税区失去了针对出口货物的保税仓储吸引力。国内货物进入保税区应视同为出口 , 应该享受退税政策,凭出口报关单、外汇核销单、增值税发票等单据凭证即可办理出口退税手续成为保税区发展的必要条件。
贸易权。包括：
1. 进出口经营活动权。由于中国商务部将保税区内的企业看成境外企业 , 但保税区内企业一般不具有外贸经营权 ,特别是外资贸易公司, 要开展进出口业务 , 必须通过有进出口经营权公司进行 , 这种情况增加了区内企业的经营成本,造成商业交易复杂化。因此赋予保税区两企业进出口的经营权 , 允许外资贸易公司在从事转口贸易 ,有条件地开展国内进出口贸易势在必行。从2003 年起 , 中国政府已经开始对这些政策进行调整 , 中国商务部开始对上海、深圳等4个保税区内的企业试点开放进出口经营权。
2. 服务贸易。虽然国务院于 1995 年已经明确将上海外高桥保税区作为试点 , 但是相应的审批许可权在各个部委,所以并未明确下放审批许可权 , 也没有配套政策和管理规定 , 缺乏可操作性。加入 WTO 以后,中国保税区之外的服务贸易已经日益开放。在保税区开放服务贸易的审批许可权、建设商品展示中心 ,以吸引国际跨国公司和综合商社进驻保税区, 推动区内国际租赁、国际航运、国际法律服务、国际商品展览等服务贸易的进一步发展。
外汇管理政策。2002 年 10月开始实施的“保税区外汇管理办法”,为保税区内企业开展正常业务和经营活动创造了有利条件。进口付汇等方面的一些规定仍不够宽松 ,这虽然有助于减少偷逃汇现象 ,但也给区内企业增加了经营活动的难度 , 如对购汇条件、支付手段严格的限制等。因此 ,经常专案项下的支付应该全部放开 ,区内经常专案项下货币可以自由兑换。在外汇监管方式上 ,外汇管理局应该将主要精力集中在监管商业银行,在其为企业办理结汇和售汇的同时达到监管企业的外汇业务活动的效果。这样可以促进生产与流通、进出口贸易和转口贸易的结合。
物流行业的准入政策。物流行业是个新兴的综合性行业,涉及货运代理、集装箱运输、铁路货运、公路货运、航空货运、仓储等行业。目前这些行业领域由不同部门主管 , 有不同的行业标准。因此,如果想开展综合性的物流服务 , 企业必须向不同主管部门申领许可证 , 手续的繁琐可想而知。
由于缺乏大型物流企业 , 中国保税区向自由贸易区的功能转型和发展必将受到制约。所以对在保税区或者自由贸易区内成立物流企业的,应简化审批手续。允许外商投资进入保税区或者自由贸易区的物流服务业中。
通关、检验手续和运输监管政策。中国的保税区大多为临海港而建 , 可惜大多是与港区分而治之 , 经营管理上分属不同部门,货物进出港口和保税区要经过两次通关 , 浪费了许多管理和操作资源。根据客户要求和成本核算 ,物流企业会将存放在不同保税区(或同一个保税区内不同仓库) 内的货物 , 在不同时间运抵保税区的货物 , 还有来自不同供应商的货物,以及进口仓库出口仓库货物进行集装箱的拼箱运输。
目前对于集装箱的拼箱运输的管理 , 在很大程度上限制了保税区内企业开展物流运输服务 , 现在虽然没有明文禁止上述业务操作,但海关监管过程中要求多种单据必须核对一致 , 从而使得拼箱运输业务事实上难于操作 ,客观上阻碍货物便捷畅通的流动。连通保税区和港区, 避免两次通关的重复手续 , 实现保税区和港口的一体化监管。在仓储展示方面,允许除国家明令禁止的和限制流通货物之外的商品进入保税区储存、展示 , 并在关税上给予减免优惠。
作者：将肃
商务部 《中国经贸》 第9期
（信息来源：贸研院子站）
