意见领袖丨中国金融杂志
作者|龚明华‘中国保险学会党委副书记、副会长’
保险业的发展经历了风格迥异的三个发展阶段，先是重在保险补偿的“单轮阶段”，后是承保业务和投资业务并重的“两轮阶段”，并在2008年以后不可阻挡地走进“链子阶段”，通过医保结合和医养结合等方式，不断拓展和延伸保险产业链和价值链。与保险业务的不断演进相适应，保险监管的内涵逐步深化，外延不断拓展。我国保险监管经过长期演进，初步确立了以偿付能力监管为核心的微观审慎监管框架和对系统重要性保险机构的宏观审慎监管规则。当前，在保险业务转型和数字化转型“双转型”的大背景下，剖析我国保险监管存在的问题，借鉴国际保险监管发展的有益经验，系统提出完善保险监管的政策建议，无疑具有重要的理论和现实意义。
我国保险监管的演进
我国保险监管可大致分为以下几个阶段。
一是1949年至1978年。1949年，政务院决定保险业由中国人民银行主管。1952年，监管权划归财政部。1959年，国内保险业务停办，仅保留涉外保险业务，监管权重新回归中国人民银行。
二是1979年至1998年。1979年，国务院决定逐步恢复国内保险业务，由中国人民银行负责监管保险业。1983年，中国人民保险公司从中国人民银行分设出来，成为中央管理金融机构。1993年，国家加强金融监管，实施分业经营。1994年，中国人民银行在非银行金融机构管理司内设立保险处，专司保险机构监管职责。1995年，《保险法》正式颁布实施，中国人民银行设立保险司，负责对中资保险机构实施监管，外资金融机构管理司保险处负责对外资保险公司实施监管。
三是1998年至2018年。1998年，保监会成立，开始实施以行为监管、价格监管为主的保险监管模式。自2003年开始，实行市场行为监管和偿付能力监管并重的保险监管模式。2006年，保监会发布《关于规范保险公司治理结构的指导意见》，推动形成偿付能力、公司治理、市场行为监管“三支柱”的现代保险监管框架，推动建立政府监管、企业内控、行业自律和社会监督“四位一体”的风险防范体系。2007年，保监会实施第一代偿付能力监管制度，要求保险机构必须具备与其风险和业务规模相适应的资本额。2013年，保监会发布《中国第二代偿付能力监管制度体系整体框架》，确立总体目标及基本技术原则，加强偿付能力监管。
四是2018年至今。2018年，银监会和保监会合并，组建银保监会，统一监管银行业和保险业。2021年，为适应保险业发展环境的新变化，银保监会发布《保险公司偿付能力监管规则Ⅱ》，加强“偿二代”二期工程建设，优化资本计算标准，细化全面风险管理要求，完善信息披露，并对保险集团提出最低资本要求。偿付能力监管三大支柱涵盖定量资本要求、定性资本要求和市场约束机制等。2023年，在银保监会的基础上组建国家金融监管总局，其金融监管职责中包括对保险业的监管。
在充分借鉴国际总体框架和最新发展的基础上，我国保险监管紧密结合中国实际，致力于走中国特色金融发展之路，监管实践呈现出浓郁的中国特色：强调服务实体经济和加强风险监管并重，坚持改革发展与风险防控并举，注重内外结合形成合力。
我国保险监管面临的挑战
关于保险监管法律制度框架。我国保险法律法规体系仍待完善，对相互保险组织等保险新业务新业态的法律规范滞后，对再保险领域尚无专门法律予以规范和约束，保险机构的市场退出方面也缺乏法律规定。跨部门、跨地区、新业态、新产品等金融活动的监管责任归属和监管标准亟须明确，交叉金融业务监管不同程度存在空白和盲区。保险领域宏观审慎监管与微观审慎监管的融合不够，“五大监管”（机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管和持续监管）尚未形成有机整体，合成效应还不明显。行政处罚等监管活动的标准化尚未完全实现，以风险状况为基础的监管资源配置仍有待优化。
关于机构监管和差异化监管。法人机构审慎监管、分类监管、公司治理监管仍存在一定不足。机构种类还不够丰富，如目前国际自保业务出现单元自保、团体自保、虚拟自保等新型自保形式，而我国自保机构种类单一、数量偏少。对传统商业保险公司、相互制保险公司和专业自保公司采取相似的监管方式，差异化不够明显。同类机构发展战略同质化，产品和业务发展模式趋同，监管政策“一刀切”现象较为突出。
关于行为监管和功能监管。保险产品销售仍存在夸大收益和保障范围、混淆经营主体、炒作停售限售、给予额外利益和诱导客户退保等现象。保险中介市场发展质量有待提升，市场主体同质、过多且规模普遍偏小，与保险机构的协同效应、互补效应亟待提高。虽然兼业代理机构及个人代理人对中介渠道保费收入贡献份额达80%以上，但对其监管频度和力度均存在不足。保险科技监管存在一定的滞后性，缺乏有效的监管信息系统支撑。在新业态发展方面，部分保险中介机构异化为科技公司引流和套利通道，未实现其与关联企业和平台的有效风险隔离。
关于业务监管和产品监管。同质同类业务监管标准不尽一致，保险业务审慎监管规则亟待完善。监管规则切块制定且衔接不畅，不能覆盖业务全流程，定价监管存在缺失。产品备案监管难以延伸至产品全流程，不能与市场反馈和后续处置有机衔接。监管部门对复杂产品的风险穿透能力较弱，不掌握定价的基础数据，不介入纯风险损失率的测算，难以准确评估费率的合理性，监管重点偏重附加费率、费率浮动因子设置等领域。部分保险机构存在费率厘定和精算假设不合理、长险短做、超比例保险保单贷款等现象。
关于动态监管和穿透式监管。监管科技运用亟待推进，保险监管智能化、数字化水平有待提高。缺少兼具监管业务知识和监管科技能力的复合型人才。为保险领域实施动态监管和穿透式监管提供信息支撑的平台建设滞后。对保险机构全生命周期、金融风险全过程、金融业务全链条的动态监管还有短板，具有硬约束的风险早期纠正机制亟待建立。运用技术手段对保险公司股东、实际控制人和底层资产的穿透式监管有待完善。
国际保险监管的经验借鉴
国际保险监管发轫于行为监管，后借鉴巴塞尔银行监管委员会资本充足率监管的理念，转向以偿付能力监管为主体，以公司治理监管和行为监管为补充，并逐渐升级迭代。保险公司偿付能力监管发轫于20世纪80年代。2005年10月，国际保险监督官协会（IAIS）明确偿付能力在保险公司风险管理和保险监管中的核心地位，提出“三支柱”（指财务状况监管、公司治理监管以及信息披露和市场纪律监管）和“三层级”的保险监管共同框架，为国际保险市场的偿付能力监管协同奠定了基础。2008年国际金融危机爆发以来，国际保险监管体系改革呈现新趋势，重点是加强偿付能力监管和流动性监管，提高监管标准；强化基于系统性风险防控的宏观审慎监管，以顺应保险资金规模变大和混业经营推进的新形势；针对保险经营的顺周期性特点，强化逆周期管理；适应保险资金跨境、跨业、跨界的大背景，加强保险监管国际合作。
美国实行以联邦政府为制度制定主体、州政府为监管主体的保险监管体制。偿付能力监管是美国保险监管的首要目标。自20 世纪90年代起，美国开始构建以风险为基础资本（Risk-Based Capital）的偿付能力监管体系，该体系要求保险公司持有与其风险成比例的资本，并设置实施监管干预的阈值。针对各类商业行为设定不同的风险因子，将偿付能力和特定公司的运营风险相结合，关注保险机构在险种、杠杆率、保费、准备金等方面的差异，提高保险业整体偿付能力。市场行为监管的重点是保险公司及其代理人对消费者或其他保险公司所产生的影响，特别是禁止不公平竞争和防范保险欺诈。近年来，美国保险监管的重点领域是公司治理。
欧盟自20世纪70年代以来，试行偿付能力监管要求，以业务规模作为计算资本要求的主要参数。2016年，欧盟保险委员会正式实施“偿付能力Ⅱ”监管框架：保证保险公司偿付能力水平的充足性，资本要求包括最低资本要求（MCR）和偿付能力资本要求（SCR），SCR的计算方法与银行业“巴塞尔协议Ⅱ”和“巴塞尔协议Ⅲ”类似，内部模型法所用模型包括欧盟统一开发的标准模型和保险公司自主开发的内部模型；提高保险机构的风险管理能力，明确定性要求，考察保险公司的治理要求、风险管理要求、内部控制要求及监管审查流程；完善保险机构的市场监督和信息披露机制。设立欧洲系统风险委员会（ESRB），加强宏观审慎监管，进行金融风险评估、预警和监测；设立欧洲保险和年金管理局（EIOPA），负责制定欧盟的保险监管规则和标准，加强保险消费者权益保护，并实施跨国保险机构监管协调。
英国实施以偿付能力监管为核心的保险监管框架，监管尺度总体较为宽松。监管机构重视对保险公司资本充足性、最低偿付能力差额、保险准备金的监管，强化保险公司的信息披露，监管机构不直接干预保险条款和费率的设定。保险监管包括审批保险业务申请、调查违规经营、保险业高层经营人员的审查、报表审核或现场稽核、必要时依法进行干预经营、撤销营业许可等。英国还建立了提取风险准备金和法定保证金制度，保证基金为法定偿付能力额度的三分之二。行业组织负责规范保险经纪活动和保险资金运用。
日本保险监管经历了从严格监管到适度放松的演变。20世纪90年代以来，日本实施动态偿付能力监管，保险监管的重点由严格的市场准入转向对偿付能力监管，并注重对投保人利益的保护；统一监管标准，推动市场公平竞争；采取“审批制+备案制”的产品管理方式，对于面向个人的产品实行审批制、面向企业的产品实行备案制，逐步扩大备案制适用范围，允许保险公司有条件地自主调整保费基准；放松费率管制和保险资金运用限制，将由监管部门统一制定费率变为基本费率附加浮动费率，放宽保险资金运用上限；允许产寿险通过一定方式相互渗透，同时允许相互保险公司向股份制保险公司统一转制；健全保险机构市场退出机制，允许保险公司破产，政府投入资金仅限于保护投保人的利益。
我国保险监管发展前瞻
一是健全保险法律法规制度体系。适应保险业发展的新形势，及时修订《保险法》，并与《民法典》等一般法和特别法相呼应。对相互保险组织等新业务新业态，从法律上予以规范。建立再保险的专门法律规范，奠定我国再保险市场的法律基础。明确保险机构的风险处置和市场退出机制，规范风险处置的启动条件、处置程序和处置工具。合理规范市场与政府的边界，明确监管底线和基本要求，构建系统完整的保险监管制度体系，完善偿付能力监管体系，切实解决保险机构资本不实、关联交易复杂等痼疾。
二是加强机构监管和差异化监管。按照传统、相互和自保等机构大类实施不同的金融监管内容和方式，根据公司规模、经营内容、所处地区、主营产品成熟度、资本组成、资产负债管理能力、偿付能力等实行分类监管，对评级低、风险高的机构加大监管力度，提高检查频度。按照财险、人身险和再保险的类别实施机构监管，完善现有机构监管框架，细化监管标准。在财产险领域按政策险和商业险以及险种的不同属性，在人身险领域按保险期长短、保费收入稳定性和赔付支出确定性等维度，细化分类监管要求。对保险中介机构实施全面监管和行业自律，对市场份额占比较高的兼业机构和代理机构，配置充足监管资源并加大监管力度。
三是创新行为监管和功能监管。严格执行销售行为可回溯制度，禁止保险产品强制搭售，打击非法保险经营活动，规范保险市场竞争秩序，切实保护保险消费者权益。完善保险中介从业人员准入和持续培训体系，提高从业人员综合素质，加大对保险中介从业人员不具备资质问题的处罚力度。针对创新型保险业务和产品、国家重点支持领域新业务和新产品（如农业保险、巨灾保险、绿色保险、健康养老保险等），实施“监管沙盒”等监管制度安排，把握风险约束和创新激励的平衡。适应数智时代新特点，高度重视客户信息安全和网络安全，建立有效的功能监管框架。
四是优化业务监管和产品监管。统筹监管标准和规则制定，统一同质同类业务标准，完善保险业务审慎监管规则，覆盖保险机构业务全流程。按照三大支柱有机衔接的原则，对不同产品分别实行审批制、人工备案制和自动备案制的制度性安排。对强制保险等涉及不特定人群利益的险种实行审批制，对个人类产品、政策性险种和信用保证类产品实行人工备案制，对其他产品则实行自动备案制。完善产品信息披露机制，对产品保障责任、理赔程序等核心要素披露提出明确监管要求。
五是推进动态监管和穿透式监管。积极推进监管科技运用，加快监管数字化智能化转型，有效提升穿透监管能力。努力培养和打造熟悉监管业务并兼具监管科技技能的复合型专业人才队伍。运用科技手段加强对保险公司股东和实际控制人的穿透式监管和对第三方服务机构的延伸监管。建立涵盖保险公司机构、业务和产品数据的监管信息平台和预警监测系统，推进信息化监管和穿透式监管，提升保险机构业务透明度。加强穿透式监管，运用金融科技手段，细分保险公司投资场景，识别最终投资者和底层资产，针对理财产品、集合资产信托、债转股投资计划、信贷资产支持证券、资产支持专项计划等细化监管标准。
(本文作者介绍：权威、专业、理性、前沿，宣传金融政策、分析金融运行、报道金融实践)