来源：今日保
文|冯鹏程
应该说，过去十年，健康险是增长最快的人身险险种。尤其在2020年以前，增长速度达到了20-30%。
然而，近几年来，健康险发展却踯躅不前，发展缓慢。距离既定的预想目标相去甚远——
2020年，银保监会联合11部委对外发布《关于促进社会服务领域商业保险发展的意见》。该《意见》提出，力争到2025年，商业健康保险市场规模超过2万亿元。
事实上， 2020年以来，健康险发展却始终难尽人意。比如，2022年，人身险业务中健康险保费才只有7073亿元，同比仅微增0.06%，增速低于人身险整体2.78%的保费增速，也明显低于行业总体4.58%的保费增速。
加上财产险公司的健康险保费的1580亿元亿，行业健康险全部保费也就8653亿。
这种情况的出现，固然有这样那样的原因，宏观层面顶层设计的优化、财税政策的支持、监管体系的完善、基础设施建设的加强、数据治理与共享的推进、市场主体努力等等缺一不可。
毕竟，健康险市场只是健康险需求和供给的场所，涉及整个社会医疗保障体系的健全完善，只靠市场主体，甚至只靠整个保险行业，也是“搞不定的”。
在这里，宏观层面国家政策的不断优化，显得尤为重要。一个重要的方面，就是对健康险税优政策的优化完善。
国际经验表明，税优政策是促进商业健康保险发展的主要杠杆，能够将潜在需求转换为现实购买力。
让我们回顾我国企业税优健康险政策的发展历程，看看这些年做了什么、效果如何、有啥问题，发达国家怎么做的，并提出政策完善建议——
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都出了啥政策？
我国企业税优健康险政策的发展历程
①国家层面的政策进展
1998年12月，《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》（国发[1998]44号）出台，新的城镇职工基本医保制度建立，标志着在中国实行40多年的公费劳保医疗保障制度被新的社会医疗保险制度所取代。为了不降低一些特定行业职工现有的医疗消费水平，文件中提出“在参加基本医疗保险的基础上，作为过渡措施，允许建立企业补充医疗保险。企业补充医疗保险费在工资总额4%以内的部分，从职工福利费中列支，福利费不足列支的部分，经同级财政部门核准后列入成本”。
2002年5月，财政部、劳动保障部联合下发《关于企业补充医疗保险有关问题的通知》（财社[2002]18号），提出“企业补充医疗保险费在工资总额4%以内的部分，企业可直接从成本中列支，不再经同级财政部门审批”。“企业补充医疗保险资金由企业或行业集中使用和管理，单独建账，单独管理”。
2009年6月，财政部、国家税务总局联合下发《关于补充养老保险费、补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知》（财税〔2009〕27号），提出“为在本企业任职或者受雇的全体员工支付的补充医疗保险费，在不超过职工工资总额5%标准内的部分，在计算应纳税所得额时准予扣除”。
2009年3月，中共中央、国务院《关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发〔2009〕6号）提出“鼓励企业和个人通过参加商业保险及多种形式的补充保险解决基本医疗保障之外的需求”。
2020年2月，中国银保监会办公厅《关于进一步规范健康保障委托管理业务有关事项的通知》。一是进一步明确健康保障委托管理业务的定义。二是明确保险公司不得对委托资金提供各种形式的增值保证。委托人将委托资金划归保险公司管理的，保险公司应当设立单独账户管理资金，专款专用，支付限额为委托资金和按照人民币活期存款基准利率计算的利息收入之和。
2020年2月，中共中央、国务院《关于深化医疗保障制度改革的意见》（中发〔2020〕5号）提出 “完善和规范企业补充医疗保险”。
2021年1月，国家医保局、财政部联合下发《关于建立医疗保障待遇清单制度的意见》（医保发〔2021〕5号），提出“企业事业单位自行筹资建立的补充医疗保险等暂不纳入清单管理。”
国家层面企业税优健康险政策规定
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②对党政机关及事业单位、国有企业退休人员和国有金融企业的特别要求
2004年10月，财政部、监察部联合下发《关于党政机关及事业单位用公款为个人购买商业保险若干问题的规定》（财金〔2004〕88号），提出，依照公务员管理的事业单位用公款为干部职工购买商业保险，仅限于购买意外伤害保险（包括公务旅行交通意外伤害险、特岗人员的意外伤害险，以及为援藏援疆等支援西部地区干部职工购买的人身意外伤害险）。不依照公务员管理的事业单位，限于意外伤害险，以及与建立补充医疗保险相关的险种。购买补充医疗保险的只能是未享受公务员医疗补助或公费医疗的事业单位。
2019年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于国有企业退休人员社会化管理的指导意见》（厅字〔2019〕19号）提出，国有企业退休人员原享受的补充医疗保险等相关待遇仍按原渠道解决，确保待遇水平不降低。
2022年7月，财政部《关于进一步加强国有金融企业财务管理的通知》（财金〔2022〕87号）提出“为职工建立补充医疗保险，所需费用按照国家规定的标准在成本费用中列支；超过规定标准部分或超过医疗保险报销范围部分，由职工个人负担”。
对特殊群体企业税优健康险政策规定
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效果咋样？
企业税优健康险政策成效
我国企业税优健康险政策最早可追溯到1998年，20多年来对促进我国多层次医疗保障体系建设做出贡献，取得较大成效，但距离深化医改和完善医保体系的要求尚有距离
①形成了一个亿元保障市场
2022年，我国商业健康保险保费收入8653亿元，其中团体健康保险占比26.9%。如果剔除城乡居民大病保险、惠民保、委托商保承保的职工大额补助及长期护理保险外，企业补充医疗保险保费约1000多亿元。
②财政收入让渡有标志性意义
国家给予企业和事业单位购买商业健康保险税收优惠政策，体现国家对多层次医疗保障体系的重视。通过税优杠杆，可以认为国家将一定的财政收入进行让渡，具有标志性的意义。朱铭来（2016）指出，税优政策主要通过避税效应和示范效应两个路径来激励商业健康保险需求，其中，避税效应是指通过给予投保人税收优惠来吸引其购买商业健康保险。示范效应是指通过政府的宣传和补贴来提升消费者对商业健康保险的了解，并提高其在消费者心目中的形象，进而推进对商业健康保险的购买。
③总体来讲还是全民医保的短板
作为医疗保障体系重要组成部分和第二支柱的企业补充医疗保险，总体来讲还是全民医保的短板，尽快补上这一短板，既是深化医改和完善医保体系的要求，也是行业更好体现“保险姓保”的应有之义。
通过企业税优健康险政策，一是团体健康保险是企业员工福利计划的重要组成部分，有助于企业吸引、激励和保留优秀人才，获得长期人才竞争优势。通过直接税优列支的优惠政策，鼓励更多的企业购买商业健康保险，增强企业和个人的健康风险意识和责任意识。二是团体健康保险具有投保手续简便、免核保、保险公司经营成本相对低，尤其是优惠的保险费率有助于提高企业和个人的购买意愿。此外，团体健康保险鼓励全员参保，亚健康、带病人群参保条件较个人健康险宽松，有利于企业员工及家属进一步提高医疗保障水平，减轻医疗负担。三是有利于构建和形成基本医保、补充医疗保险、商业健康保险（含企业补充医疗保险）等多层次医疗保障体系，进一步发挥保险业在全民保障体系中的作用。
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有啥问题？为啥？
企业税优健康险政策存在问题及原因分析
①“企业补充医疗保险”没有明确是以购买商业健康保险（健康保障委托）的方式实现
2002年《关于企业补充医疗保险有关问题的通知》（财社[2002]18号）提出，企业补充医疗保险资金由企业或行业集中使用和管理，单独建账，单独管理。因此，需要进一步明确补充医疗保险是企业自保、委托商保管理，还是鼓励商保承办等方式。
②企业执行4%还是5%的比例
《关于企业补充医疗保险有关问题的通知》（2002年文件）提出“企业补充医疗保险费在工资总额4%以内的部分，企业可直接从成本中列支”。《关于补充养老保险费、补充医疗保险费有关企业所得税政策问题的通知》（2009年文件）提出“为在本企业任职或者受雇的全体员工支付的补充医疗保险费，在不超过职工工资总额5%标准内的部分，在计算应纳税所得额时准予扣除”。依“新法优于旧法”的原则，应执行5%的标准，但各省、各行业主管部门确定的标准不一。
③未明确企业补充医疗保险的定义和涵盖范围
多部门政策文件均有关于补充医疗保险的表述，但表述相对模糊，各地在政策执行过程中对“补充医疗保险”的执行不同，有些地方税优政策仅包括团体费用报销型医疗险，有些仅支持医保政策范围内的保障，有些地方可以涵盖团体（长期）重大疾病保险、团体护理保险等健康保险，及健康保障委托管理计划。
④事业单位受限制较多
公立医院等属于从事公益服务事业单位，医护人员的基本医疗保障一般由公费医疗并入职工医保。而且，随着参公管理、事业编名额的限制，一些大型医院的部分新聘人员大多以合同制进行管理，既不参公管理，也不采取事业编。受《关于党政机关及事业单位用公款为个人购买商业保险若干问题的规定》政策文件限制，为医护人员（特别是编制外人员）购买的商业保险险种少、保障低，不能满足其多层次、多样化医疗保障需求。
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发达国家咋做的？
发达国家企业税优健康险政策的经验启示
①美国企业税优健康险分析
1942 年，美国《战时稳定法案》规定：在战时物价和工资严格控制的情况下，允许企业通过提供健康保障福利项目来留住和吸引员工。
1943 年《行政税收法庭规则》特别声明，企业向保险公司购买商业健康保险保费不用纳税，从而强化商业健康保险和就业之间的联系。
1954 年，美国《税收法》从法律层面明确团体企业税优健康险政策，企业为员工缴纳的保费可税前列支。员工个人承担的保费也实行税前列支，由企业代扣代缴。企业和员工的企业税优健康险都没有额度限制。
税优政策撬动了团体健康险业务的大力发展，1952年，美国只有63%员工享受健康保险保障，而在《税收法》实施三年后的1957年，拥有健康保险保障的美国员工比例提高至76%。
②德国企业税优健康险分析
德国《社会保险法典》确立了以“法定医保为主，私人医保为辅”的医保体系。
2009年开始，所有人必须参加医疗保险，对于经济困难人群，由政府资助参保。参保人员的配偶及子女不需缴纳保险费，也享受医疗待遇。目前法定医疗保险覆盖人口约90%。高收入人群、公职人员、自由职业者可以参加商业健康保险，约占人口的10%。商业健康保险保障程度高于社会医疗保险，参保人在就医时享受更好的待遇，如可以要求专家诊疗、指定手术医师、住院时享受单间病房等。
在德国，企业为雇员支付的法定健康保险、商业健康保险以及强制的长期护理保险作为雇员收入的一部分，被看作是公司的经营费用，无须缴税。其免税额度为法定健康保险以及法定长期护理保险的义务的上限。
③发达国家企业税优健康险政策的经验启示
1．从企业税优健康险力度来看，在商业医疗保险模式下，个人承担更多的医疗保障责任，国家给予的税优力度普遍较大。比如，美国对企业为员工承担的商业健康保险保费不设税优上限，对个人购买健康保险的税优力度也比较大。而在国家医疗保险和社会医疗保险模式下，由于国家已经提供保障程度较高的保障，因此，企业税优健康险力度相对较小。
2．从企业税优健康险优惠额度来看，对于企业为员工购买商业健康保险，一般采用税前列支的方式（税额减免在以个人保险为主的国家应用较为普遍），同时一般设置工资总额的一定比例。合适的限额水平有利于鼓励有较强保险需求和购买能力的企业购买商业健康保险，同时限制超高收入企业的消费水平，在扩大商业保险覆盖面、改善分配效应和控制税收优惠总额等各个政策目标之间取得平衡。
3．从企业税优健康险的征管方法来看，不同国家对企业税优健康险的征管，与本国所得税征收体系紧密结合。美国对团体保险的减税制度采取源头代缴和年终申报相结合的方式。企业每月以剔除商业健康保险保费后的薪金为缴纳基数代替员工缴纳个人所得税，并在年末向员工提供包括全年缴费情况的收入证明，员工以此为纳税凭证进行应缴税额调整。作为税收优惠政策的监管手段，国家税务局要求企业和保险公司同时向其提交相应的收入或缴费凭证，每年以5%的比例对申报材料的完整性和真实性进行抽查，发现造假行为，将处于高额罚款或追究刑事责任。
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如何优化改进？
完善我国企业税优健康险政策的六点建议
为有效落实国家社会保障总体战略，切实推进健康保险第二支柱建设，更好地落实2020年2月中共中央、国务院《关于深化医疗保障制度改革的意见》提出的“加快发展商业健康保险。完善和规范企业补充医疗保险”，就我国企业税优健康险政策存在的问题，根据现实的情况，并借鉴发达国家的经验，提出如下建议：
①建议由金融监管总局、国家医保局、财政部等部门经全面深入调研后，联合下发企业税优健康险政策文件
原企业补充医疗政策的管理部门已发生变化，发布财社[2002]18 号文的劳动保障部已调整，其部门的部分职能已经转由人社部承担，医疗保障职能由国家医疗保障局承担，财政部作为企业财务主管部门也一直在设计管理包含企业补充医疗保险资金在内的财务制度。而金融监管总局则负责企业补充医疗保险的承办主体（保险公司）监管。建议由金融监管总局、国家医保局、财政部，以及国资委等共同发文，统一标准、规范要求，为企业补充医疗保险发展提供清晰的政策环境。
②明确企业补充医疗保险的可用资金范围为职工工资总额的5%
随着健康中国等国家战略的确立，多层次医疗保障体系的完善，企业和职工都更加重视健康保障福利，企业为职工建设完善的补充医疗保障体系的动力增强。与此同时，随着医疗价格的上涨，医疗健康支出的费用也在不断攀升。目前平均每年的企业医疗费用增长率约为5%-10%，高于职工工资总额的增长幅度。同时，自财税[2009]27 号文出台后，企业多按照 5%的标准建立补充医疗保险，经过十余年的发展已经成为企业和职工的共识，因此，建议进一步明确企业购买补充医疗保险的税优列支比例为5%。
③明确企业补充医疗保险购买商业健康保险的范围
2023年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步完善医疗卫生服务体系的意见》提出“积极发展商业健康保险” 。从国际上看，健康保障委托管理是多层次、多样化医疗保障体系的一个组成部分。近年来，随着经济社会的发展和人民群众保险意识的提升，越来越多的企事业单位为员工提供基本医疗保障之外的健康保障服务，并委托给保险公司经办，促进了保险公司健康保障委托管理业务的发展。《关于建立医疗保障待遇清单制度的意见》提出 “企业事业单位自行筹资建立的补充医疗保险等暂不纳入清单管理。”可以认为，企业补充医疗保险属于商业健康保险范畴，将其纳入《健康保险管理办法》（承办型业务）和《关于进一步规范健康保障委托管理业务有关事项的通知》（委托型业务）两个制度的管理范围，既符合现有商业健康保险和健康保障委托管理业务操作实务，又符合企业实际需求。
④明确企业补充医疗保险的保障期间
建议明确企业补充医疗保险可长期保障，覆盖职工全生命周期。《“健康中国2030”规划纲要》提出“要覆盖全生命周期，针对生命不同阶段的主要健康问题及主要影响因素，确定若干优先领域，强化干预，实现从胎儿到生命终点的全程健康服务和健康保障，全面维护人民健康”。从健康风险角度出发，导致企业职工因病致贫、因病返贫的最主要因素是重特大疾病，恰恰高发在职工退休后的生命期间，企业补充医疗如果仅保障在职期间不符合全生命周期的战略导向，因此，建议明确企业补充医疗保险的保障期间，通过长期商业健康保险的杠杆，合理规划和平滑全生命周期的保障待遇。明确补充医疗保险费当年结余部分，企业可结转下一年度使用。
⑤参考补充养老保险制度的经验，建立补充医疗保障
企业年金作为养老保障的第二支柱，自 2004 年已运营近二十年，在出资、使用、监管等环节均有较为细致的政策规定。企业年金在职期间缴费、退休后享受服务的运营模式经过时间和实践检验已经成熟。该方式既可以减轻企业退休员工的养老金支付压力，又可让员工终身享受养老保障。建议出台补充医疗保险政策过程中充分借鉴企业年金的经验和操作方式，鼓励、引导企业建立规范的、长期的、覆盖全生命周期的医疗保障体系。比如，财政部、人力资源社会保障部、国家税务总局联合下发的《关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》提出“企业和事业单位（以下统称单位）根据国家有关政策规定的办法和标准，为在本单位任职或者受雇的全体职工缴付的企业年金或职业年金（以下统称年金）单位缴费部分，在计入个人账户时，个人暂不缴纳个人所得税”。《国家税务总局关于单位为员工支付有关保险缴纳个人所得税问题的批复》（国税函[2005]318号）规定：对企业为员工支付各项免税之外的保险金，应在企业向保险公司缴付时并入员工当期的工资收入，按“工资、薪金所得”项目计征个人所得税，税款由企业负责代扣代缴。企业补充医疗保险跟基本医疗保险、工伤保险的性质一样，其发生有一定的或然性，因此，如果由个人缴纳所得税，将影响企业和个人参保积极性。从美国、德国等国外经验来看，企业购买的团体保险，是不需要个人缴纳所得税的，因此，希望进一步完善其政策设计。同时，借鉴企业年金制度，鼓励员工在企业付费基础上进行个人补充付费，个人付费部分也能享受个人税优健康险政策。用人单位开展补充医疗保险，建议经职工（代表）大会审议，并向全体职工公布。
⑥建议扩大事业单位的补充医疗保险购买范围
建议修订财金〔2004〕88号文“仅能为依照公务员管理的事业单位购买意外伤害保险”的限制，结合事业单位员工的实际需求，明确已实行统一补充医疗保险（公务员医疗补助）的单位，不得为编制内人员重复建立补充医疗保险，但其编制外人员可建立补充医疗保险。
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