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关于《核保险巨灾责任准备金管理办法(征求意见稿)》的起草说明
根据国务院《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》(国发〔2014〕29号)中提出的“建立核保险巨灾责任准备金制度”的要求，我们参考《农业保险大灾风险准备金管理办法》，起草了《核保险巨灾责任准备金管理办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》)。现将有关问题说明如下：
一、背景意义
自2015年初以来，核电新项目审批开始重启，在我国“一带一路”和“走出去”战略带动下，新一轮核电大发展的形势已经展开。截至2015年5月，我国共有26台机组在网发电，占全国发电量的2%。在建核电机组24台，占全球在建机组的36%，在建规模居世界第一。根据《核电中长期发展规划(2005～2020年)》，预计到2020年，我国运营核电机组将达到50台左右，装机容量将达到4000万千瓦，在建核电容量保持1800万千瓦左右，成为仅次于美国的世界核电大国。
伴随着核电发展步调加快，核安全的重要性日益凸显。习近平主席在2014年全球核安全峰会上系统阐述了我国的核安全观，核安全立法也已经提上日程，我国核风险管理正在进入崭新阶段。由于核风险的特殊性，核巨灾风险管理是核风险管理的核心内容之一，日本福岛、前苏联切尔诺贝利和美国三哩岛等灾难性核事故，让核巨灾风险成为世界关注的焦点。
商业保险一直是分散核电风险的有效手段之一，在我国核电大发展的背景下，保险业“新国十条”明确提出，要“以制度建设为基础，以商业保险为平台，以多层次风险分担为保障，建立巨灾保险制度”和“核保险巨灾责任准备金制度”。
核风险与一般的财产保险风险不同，具有损失金额大、影响范围广、索赔周期长、对社会经济影响深远等风险特征。目前，我国核保险责任准备金和其他财产险责任准备金一样，是按照一年期短期险的方法提取，与核风险事故巨灾风险特点不匹配。一方面，在未发生核巨灾的年景，造成核保险业务连年实现盈利的假象，核保险保费收入转化成保险公司利润进行分配，而缺少有效的积累；另一方面，一旦发生核巨灾事故，保险业缺乏应对的资金准备，会对整个行业的稳定经营带来巨大冲击和社会舆论压力。为有效应对核电风险，核电国家普遍建立了核保险巨灾责任准备金制度。
二、几个需要说明的问题
(一)关于适用范围
核保险巨灾责任准备金(以下简称“核巨灾准备金”)覆盖的业务范围以涉核为标准，限定核设施或与之相关的放射性物品运输过程中发生的核事故或常规事故。核设施在建筑安装阶段的工程保险等不涉核业务，不计提核巨灾准备金。
根据《中华人民共和国放射性污染防治法》(2003年6月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过，中华人民共和国主席令第六号)规定，核设施是指下列设施及场址区域内与其配套的放射性废物处理、贮存系统和构筑物，核材料的贮存、装卸和处理系统和构筑物：
(一)核动力厂(核电厂、核热电厂、核供汽供热厂、核动力装置等)；
(二)其他反应堆(研究堆、实验堆、临界装置等)；
(三)核燃料生产、加工、贮存和后处理设施等；
(四)放射性废物的处理和处置设施。
(二)关于计提比例
核巨灾准备金按照自留保费(包括境内业务自留保费和境外分入保费)的50%计提，远远高于农险大灾准备金的计提比例，主要考虑：
一是符合核保险的巨灾性特点。核保险保费规模小，核事故发生频率低，但核巨灾一旦发生，损失巨大，需要大量资金的积累来应对，高比例提取有利于巨灾准备金的快速积累。
二是符合国际惯例。从目前拥有核电的主要国家来看，韩国、日本和台湾地区都是按照保费的50%比例计提，美国按照保费的75%比例计提，法国和德国按照毛利润的75%计提，我国50%的计提比例与国际水平基本相当。
三是具有可操作性。当前核保险业务历年盈利水平较好，保险公司可以承受此比例的准备金。同时，计提高比例的巨灾责任准备金，可以把核保险高额的巨灾成本显性化，扭转核保险业务长期高额利润的假象，防止应有的风险储备误作为利润被分配。
(三)关于计提上限
《办法》规定，境内保险机构核巨灾准备金滚存余额达到其所承担的未完全终止的核保险责任的单一事故自留责任上限时，可以暂停计提。境外保险机构因其核巨灾准备金只在境内留存3年，所以没有规定上限。
设置计提上限的目的，是在保证核巨灾准备金充足性的前提下，防止核巨灾准备金过度积累，拉高公司资本成本，影响保险公司开展核保险业务的积极性。
计提上限以未完全终止的核保险责任的单一事故自留责任为限，主要考虑的因素有：
一是采用单一事故而非所有事故责任，主要考虑到核巨灾事故低频、影响大的特点。一方面，即使在全球范围看，尚未出现过同时发生两起核巨灾事故的先例；另一方面，从历史经验看，一旦发生一起核巨灾事故，全球核工业都会面临巨大影响，极易引起全球核电产业的停堆检查，所以单一事故已经可以满足充足性的要求。
二是采用自留责任而非承接的所有核保险业务责任，一方面我国“偿二代”已经对交易对手信用风险进行了评估和防范，保监会对再保险业务安全性也有明确的要求；另一方面以所有核保险业务责任为基础计提准备金，在存在大量再保险和转分保安排的情况下，容易造成重复计提的问题。
(四)关于管理模式
《办法》区分境内保险人自留业务(包括境内自留业务和境外分入业务)和向境外分出业务两种情况，采取不同的管理模式。
1.境内保险人自留业务管理模式
对境内保险人自留业务，《办法》采取分散管理的模式，由各保险公司自主进行核巨灾准备金的计提、核算和资金运用。
实施分散管理模式，一是适合各公司当前的资金运用模式。目前，各保险公司普遍委托专业公司开展保险资金运用工作，托管的协议、方式等各不相同。分散管理对各公司的投资管理模式影响较小。二是符合市场需求，从前期调研情况看，各公司对自身的资金运用能力等十分自信，希望自主管理核巨灾准备金。三是具有成本效益，各公司都有较为成熟的准备金管理体制、机制和信息系统，可以直接利用现有资源对核巨灾准备金进行管理。如果采用集中管理，需要重新开发信息系统、指定管理机构和人员等配套设施。核保险业务规模较小，固定成本的投入会带来较大的成本负担。四是有先例可循，农险大灾准备金采取了分散管理的方式，从当前情况看运作良好。如果核巨灾准备金采用相同管理办法并能取得成功的话，可以为未来巨灾准备金的构建提供更坚实的实践经验支持。
2.向境外分出业务管理模式
针对向境外分出业务，《办法》采取集中管理的模式，由中国核共体代管境外再保险人留存在境内的核巨灾准备金。
(1)集中管理
《办法》规定，境内机构将核保险业务向境外分保时，应在再保险合同中要求境外再保险人按照相同的比例计提准备金，并由中国核共体代管，且准备金在境内留存3年。
设置此代管机制的目的主要针对核保险业务的国际性和长期性：一方面，核保险不同于农险业务，核保险业务标的少，出险频率低，但一旦发生事故，损失巨大，风险需要在国际市场进行广泛分散。据了解，目前国际上共有7个国家或地区明确要求计提核巨灾准备金，其中有些国家规定核巨灾准备金只对本国核巨灾事故提供救济，如美国和法国。设置代管机制可以对国内核保险经营机构提供更有效保护。另一方面，核保险标的运行期较长，需要有长期的核保险国际合作人，通过3年留存准备金，可以有效筛选国际再保险人，积淀长期合作基础。同时，还可以抑制国际热钱对我国核保险再保险业务的短期炒作冲动。
(2)指定中国核共体为代管机构
《办法》规定，由中国核共体代管所有境外再保险人的核巨灾准备金。主要考虑是：一方面，由于核保险的专业性很强，各保险机构的核技术人才储备不足，同时核保险业务规模较小，如果由各保险机构独立进行人才储备和培养，成本效益较差。因此，需要一个载体整合行业力量，为核电产业提供保险服务。另一方面，由于核风险的高危性和国际性要求，需要一个牵头组织统一在国际市场进行再保险安排，确保核风险在国际核保险市场上得到广泛分散，因此，核保险共同体应运而生。核共体这种运作模式自1957年在美国诞生以来，已经在绝大多数使用核电的国家或地区得到广泛应用。目前，在全世界36个拥有核电国家和地区中，已有24个国家和1个地区成立了25个核共体，是国际核保险业务市场的主流运行模式。1999年，为有效集中我国境内的核保险承保能力，加强与国际核保险市场的再保险合作，经中国保监会批准，成立了中国核共体，并形成由中国核共体统一开展国际再保险合作的我国核保险运行模式。对于国际分入业务，各成员公司只提供承保能力，并不参与管理。所以，由中国核共体统一代管所有境外再保险人留存在境内的核巨灾准备金，更适合当前我国核保险业务模式。
(五)关于使用条件
1.对境内保险机构的自留业务(包括境内自留业务和境外分入业务)，《办法》规定了6种准备金的使用条件，分别为：
(1)发生INES 3级或以上事件
INES全称为International Nuclear Event Scale，是由国际原子能机构(IAEA)联合相关国际组织制定的核工业事件划分标准。INES把民用核工业事件分为7级，按照严重程度递增排列，分别是：异常、一般事件、重大事件、影响范围有限的事故、影响范围较大的事故、重大事故和特大事故。当发生INES 3级事件时，核设施已经受到较大损伤，但尚未发生放射性物质的大量释放(可能发生少量释放)。曾经被定义为INES 3级事件的包括福岛第二核电厂、福岛第一核电厂4号机组。鉴于INES 3级事故的影响，选择INES 3级作为一个动用准备金的条件是合适的。我国自拥有核电厂以来，尚未出现过达到INES 2级的事故。
(2)核保险承保核设施进入场区应急状态
根据《核电厂核事故应急管理条例》(中华人民共和国国务院令第124号发布 根据2011年1月8日《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》修订)，我国的核设施应急状态分成4个级别：应急待命、厂房应急、场区应急、场外应急。场区应急是指发生放射性物质超出厂房的事故释放，但早期的信息和评价表明场外尚不必采取防护措施。在场区应急条件下，场外应急组织开始进入待命状态。虽然尚未进入场外实质性应急活动，但可能已经造成较大的公众和社会影响，并有可能进一步向场外应急(应急最高级别)状态进发。鉴于发生场区应急时核设施已发生严重内部事故并可能演变为场外事故，选择场区应急作为一个动用准备金的条件是合适的。
(3)一次保险事故造成的核保险总预估赔款超过3亿元人民币或等额外币
从核保险的历史赔案看，发生超过3亿元人民币的赔案意味着核设施的重要部件或设备受到严重损坏。另外，根据《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(国函〔2007〕64号)的规定，3亿元人民币是核设施运营单位所承担的核损害赔偿责任的上限，同时也是目前国家财政需要介入核损害赔偿的起点。从案件性质和赔款金额，选择3亿元人民币作为一个动用准备金的条件是合适的。
(4)核保险行业年度赔付率超过150%
因核巨灾准备金提取比例高、留存期长，且作为成本项目在税前列支，如果使用常规的综合赔付率概念，核巨灾准备金会对核保险综合赔付率产生重大影响。同时，在目前中国核共体运作模式下，中国核共体掌握核保险业务数据的第一手资料，所以《办法》专门定义了核保险行业年度赔付率的概念，一方面剔除核巨灾准备金对赔付率的影响，另一方面适应当前核保险业务的管理模式，通过在行业层面统筹，防止不同公司因为赔付率指标值计算的差异，出现对同一个事故有些公司达到动用核巨灾准备金条件、有些却没有达到的情况。
以行业年度赔付率150%为临界点，主要考虑了以下3个因素：一是以当前的核保险市场规模，150%的年度赔付率意味着全年累计赔款接近3亿人民币。今后随着国内核保险市场规模的扩大，150%的年度赔付率对应的赔款总额将超过3亿人民币，与本条第三款相适应。二是本条第三款以单次事故赔偿金额为触发条件，本款以全年累计赔款金额为触发条件，两款相辅相成，互为补充。三是自核共体1999年成立以来，还未发生过年度赔付率超过150%的情况，此标准符合建立巨灾准备金应对重大核事故的精神。
(5)发生国家启动Ⅰ级应急响应灾害，造成核保险事故
考虑到复合型灾害(日本福岛事故，由地震和海啸最终引发核事故，就是一起典型的复合型灾害)的发生，会给保险公司整体财务带来冲击，如果此灾害同时造成核标的受损而未达到巨灾水平，允许动用核巨灾准备金，一方面可以维护核保险被保险人利益，及时赔付被保险人，帮助被保险人做好灾害防备和修复工作，避免核损失的扩大甚至演变为巨灾；另一方面也可以维护保险行业稳定，提高保险行业对复合型灾害的应对能力。
(6)中国保监会会同财政部认可的其他情形。作为兜底条款，在必要时使用。
2.对于向境外分出的业务，《办法》规定，核巨灾准备金可以用于抵扣非巨灾核保险事故的应摊回赔款。《办法》放宽向境外分出业务使用核巨灾准备金的条件，主要考虑了以下因素：
一是符合国际惯例。从当前国际再保险合作的实践来看，客观已存在扣留再保险人保费准备金的做法，用于抵扣分出公司应从再保险人处摊回的小额赔款，从而提高赔款的摊回速度。所以，放宽使用条件可以利用现成的再保险合同条款和约定，在操作层面较为简单方便，易于境外再保险人接受。
二是有利于开展国际再保险合作。近年来，我国核保险业务的承保能力大幅度增长，但是距离完全承接境内核保险业务风险仍有一定差距，核保险仍然需保持较大比例的境外分出，保证核保险风险可以充分分散。放宽使用条件可以更加容易让境外再保险人接受计提核巨灾准备金，且保单期满后继续在我国境内留存2年的要求，保证核巨灾准备金不会对我国核保险业务的国际合作基础产生重大不利影响。
三是优化财务管理。放宽使用条件，可以大大缩短境内小额核保险事故赔款的摊回周期，提高境内保险公司财务核算等工作的及时性，在一定程度上也降低了双方的汇率风险和结算成本，具有一定的管理效益。
(六)关于使用范围
《办法》允许核巨灾准备金在境内境外业务之间统筹使用。核保险业务具有国际性特点，核巨灾也有跨境传播的特性，境外分入的业务一旦发生核巨灾事故，同样会对境内保险公司的财务状况甚至国内生态环境造成不利影响。允许核巨灾准备金对境内外业务统筹使用，有利于核巨灾准备金更好发挥稳定财务的功能作用，提高我国保险机构在核保险市场的国际竞争力，并助力我国核电产业“走出去”的发展战略。
(七)关于留存时限
1.《办法》规定，境内保险机构的核巨灾准备金永久留存，主要考虑以下因素：
一是核风险的长期性。核电从建设到退役将跨越百年时间，建立核巨灾准备金是对核标的整个生命周期的巨灾风险准备。同时，《国务院关于处理第三方核责任问题给核工业部、国家核安全局、国务院核电领导小组的批复》(1986年国函(44)号文)规定了长达10年的法律追诉期，索赔周期长。核风险损失分布具有显著的长尾特征，所以建立永久的核巨灾准备金符合核风险的长期性要求。
二是核损失的巨额性。1979年美国三哩岛事故，仅直接损失金额和后期核污染清理费用就接近20亿美元；切尔诺贝利事故的损失至今难以估算，目前相关的各类支出已超过千亿美元。核巨灾损失的巨额性，要求核巨灾准备金具备一定的规模才能有效吸收核巨灾风险。建立永久的核巨灾准备金有利于核巨灾准备金规模积累。
三是符合国际惯例。从国际情况看，在建立核巨灾准备金的国家中，除了美国和法国要求十年积累外，其余各国都要求核巨灾准备金永久留存。近期，法国正在研究拟延长核巨灾准备金的留存年限。因此，建立永久性的核巨灾准备金，能更好接轨国际规则，为我国监管的国际化发展提供良好基础。
2.《办法》规定，境外再保险人的核巨灾准备金应留存在境内，直至保单期满2年以后方可转回境外再保险人。这样规定主要是考虑不对当前核保险业务的国际合作基础产生重大冲击。经中国核共体了解，国际再保险人大多可以接受保单期满后继续留存2年的要求。如果对境外再保险人同样要求永久留存，我国核保险业务向境外分出难度将非常大。可以预见，永久留存的要求将使我国核保险业务在国际再保险市场的再保费率大幅提升，一些国际再保险人甚至可能停止与我国的合作，国际核保险分入业务也可能受到不利影响。虽然近年来我国核保险业务的承保能力大幅度增长，但是距离完全承接境内核保险业务风险仍有一定差距，并且也不利于核风险进行广泛的地域分散。设定较短的转回期，有利于我国利用国际市场分散我国的核保险风险，提高我国核保险业务在国际市场的参与度。
从国际市场看，仅美国对向境外分保的核保险业务，设置了十年的提留要求，这种要求已经直接影响到了美国核保险业务的国际分出。目前美国核保险业务在国际市场上的分出比例非常小，中国核共体则基本不承接美国的分出业务。
(八)关于释放条件
境内保险机构永久留存的核巨灾准备金，除在发生核巨灾情况下使用外，只允许在以下几种情况下释放：
1.保险机构因合并、分立、重组、破产清算或被监管部门吊销保险业务经营许可证的，核巨灾准备金依照法律规定进行处理。
在出现合并、分立、重组等情况时，核保险业务有自然的继承机构，不会对核巨灾准备金的管理产生重大影响。
在出现破产清算等不利情况下，中国核共体成员间的连带责任机制可以有效化解此情况对核保险业务整体的冲击，所以《办法》未对破产清算的情形规定特别的规范要求。
2.保险机构不再经营核保险业务的，在核保险责任完全终止后可以释放核巨灾准备金并补缴税款。
《办法》规定，核保险责任完全终止为保险合同终止并超过合同规定的最长追溯期。此处未采用目前我国法律规定的10年追溯期标准，主要是考虑到目前我国法律规定核保险人身伤害的追溯期长达30年，远超国际核损害赔偿10年的追溯期惯例。同时，我国核损害赔偿立法目前也有意向对相关规定进行完善。因此，目前中国核共体安排的国际再保险业务都是通过合同约定的方式对追溯期进行规定。
保险机构不再经营核保险业务并释放核巨灾准备金后，又决定要恢复经营核保险业务的，《办法》设计了补提机制。即再度经营核保险业务的保险机构，需以利润准备金的形式补提已经释放的核巨灾准备金。为保证补提金额不因时间过长而难以计量，《办法》要求核保险业务经营资料永久留存，以便保险机构再度经营核保险业务时，可以准确补提核巨灾准备金。
同时，对补提的准备金，《办法》规定不再享受税收优惠，防止保险机构利用核巨灾准备金调节公司各年度的利润水平，从而达到避税目的。通过补提机制，防止保险公司在核保险业务年景不好的时期退出核保险经营，而在年景好的时期又恢复经营，造成核保险市场承保能力大起大落。
(九)关于投资收益
与农险大灾准备金不同，《办法》规定核巨灾准备金的投资收益不计入准备金，在当年缴纳所得税后转为公司损益。主要考虑是：一方面核巨灾准备金计提比例远远高于农险大灾准备金，且缴纳后预期在相当长的时间内(10年以上)不会动用，对公司核保险业务的利润影响较大。为不影响公司参与核保险业务的积极性，《办法》允许将核巨灾准备金的投资收益当年转回；另一方面当期投资收益转回后，保险公司会缴纳一定的所得税，在核巨灾准备金积累到一定规模后，可以带来长期、稳定和可观的税源，为国家财税收入做贡献。
出于对境外再保险人利益的保护，同时防范恶性竞争，《办法》要求对代管部分结算投资收益，投资收益率等内容由双方书面约定，方便市场主体间的日常业务合作。
(十)关于监督管理
《办法》要求保险公司不得利用纯益手续费、高额再保手续费等手段变相规避核巨灾准备金管理。设置这个规定主要是防止保险公司利用境内外监管差异进行的监管套利。
《办法》针对境外再保险人建立了黑名单制度。《办法》规定，境外再保险人帮助境内保险公司实施违反本管理办法规定行为的，中国保监会可将其列入黑名单，并暂停境内保险机构向其分保或转分保核保险业务。因境外再保险人不受我国法律约束，通过建立黑名单制度规范境内保险机构的分出行为，达到间接管理境外再保险人的目的。
(十一)关于财税优惠政策和会计处理
《办法》参照《农业保险大灾风险准备金管理办法》，允许核巨灾准备金在成本列支，享受免征所得税的政策优待，鼓励保险机构积极参与核保险业务。
对核保险巨灾责任准备金的会计处理，待征求财政部意见后明确。
责任编辑：范晓军 SF096
