“财经年会2021：预测与战略”于11月25日-27日在北京召开。博鳌亚洲论坛副理事长、第十二届全国政协副主席、中国人民银行原行长周小川出席并演讲。周小川表示，中国要如期实现碳中和，任务很艰巨，面临很多挑战，需要做好规划，建好机制，培养好人才。
第一，我们依靠什么去实现碳减排、实现碳中和
该问题在十多年前就有过争论——是主要依靠行政性任务分解还是主要依靠市场的价格激励机制。当然，两者也可以适当相结合，但必须明确其中的配合关系。
周小川表示，我国要在2060年实现碳中和，表面上看还有40年，但任务十分艰巨的。另外，实现这项任务需要大量的投资，而投资是需要周期才能看到结果的。同时对中国来说，现在的碳排放在全球的比重接近30%，单位能耗和单位碳排放很高，基数也很高。
但也要看到乐观的方面，周小川指出，相关技术正在不断创新、逐渐成熟化。他强调，光依靠过去那种传统的任务分解方式恐怕是难以完成碳减排任务的，缺乏激励机制往往造成任务得不到落实。与此同时靠任务分解和分发，最后报上来的数字经常是不真实的。
此外，从任务分解和接受检查来看，二氧化碳排放与其它许多经济任务相比，其难点是度量和检查上的困难更大。因此，在“十四五”规划建议中，已经写明了要更大力度地发展和利用碳市场。
周小川表示，要实现碳市场的合理价格，首先要有总量，总量要封顶，在封顶的条件下对碳配额进行交易，这样才能有价格形成的规律性条件。目前，中国未来若干年的碳排放总量还未逐年确定，涉及到今后这40年内总量到底如何确定、如何计算，由目前过渡到某一个具体的目标哪一年份，总体上是逐步加严的总量控制，可以是线性安排，也可以是先松后紧或者是先紧后松。
“总体而言我们这项工作目前还是有所滞后的，这与多年来资本市场存在的偏差有一定的关系”，他回顾称，大约十年以前，中国认可的减排任务强调按比例，也就是按GDP增长的比例来承诺比例性排放指标。因此，在一定程度上抵触总量指标，认为总量指标模糊一些为好，这是过去历史形成的缺陷”。
周小川表示，定了总量指标以后，在对总量进行分配的时候，在前期要照顾到当前的生产和工艺路线，“最开始有一部分免费配额分配，随后逐年减少免费。所以，这是一个过渡过程，这个过渡过程的设计也是非常重要的，特别是它必须是一个可信的过渡过程，中国提出2030年以前达到碳排放的峰值，我们可以设想这是有条件实现的，而且应该往前赶，并且有条件往前赶，否则我们后30年的任务可能就太重了”。
“有一些地方和有些机构很早就积极性的发展碳市场，它们已经在中国的若干地方，如天津、广州建立了一定规模的碳市场。同时，也进行了碳排放的交易，并产生了交易价格”，周小川表示，这些碳市场跟未来全国的大市场究竟是什么样的关系，也是需要探讨的。如果各个市场设计的不一样，总量封顶的依据不一致，中间又没有联通机制，所形成的碳排放的价格可能不一样，就不利于整个工作的推进。
“要高度重视激励机制，也就是碳排放配额的价格或者是碳税的税率，同时要在这方面有明确的价格形成机制和定量计算的规范，并设计好如何通过市场将各项工作落到实处”，周小川说。
第二，要为众多的参与者提供可测算、可做计划的参数
周小川表示，为了完成碳减排、碳中和的任务，国民经济中可能有相当一部分的行业和机构、企业都需要参与进来，一开始肯定要先“抓大头”。即先抓能源行业，特别是发电行业，必须大幅度提高电力能源的比重，同时在发电中要全面摆脱化石能源。此外，交通也是相对比较大的“头”。
另外，要真正实现2060年碳中和，还会涉及到众多的中等排放量的行业和机构，比如建筑材料，如果钢筋水泥用得多，生产中的能耗就会比较大。再比如建筑物的保温问题。因此，对这些都要进行详细的测算，要测算就必然要用到参数，要有机构出具参数，让所有涉及到碳排放的机构能够做到可测算、可计划，才能更好地实现目标。
周小川认为，对于碳捕获和碳沉降是需要有权威机构，给出相关参数的。“因为减排或者吸收的量是可以直接在市场上出售并且获得收入的，当然这类权威机构也不见得就是政府机构，有些专业性的咨询和评估机构也能起到很重要的作用”。
周小川强调，目前，很多机构和行业并不清楚应该用什么样的参数和度量方法来进行计算，多数的参数并不是在空气中实测二氧化碳来度量的，而是从生产方式、工业方式来计量的。只有有了这些参数才有配额的数量和配额的增量，这样碳交易才能产生合理、稳定可预期的价格。
第三，实现碳中和的后半期，更多注意力要转移到碳捕获、碳沉降、碳吸收方面
据清华大学能源环境与经济研究所的研究报告，从2019年-2060年，化石能源在能源中的占比要从85%降到13%，核能要从2%上升到19%，可再生能源从5%上升到53%，这种巨变需要大量的投资，所以，投资配置是很重要的问题。
周小川表示，即便到了2060年，按照上述测算，化石能源还会占到13%，其中煤炭要减得多一点，天然气和石油还留有一定的比例。“当然这个测算准不准大家可以讨论，总而言之真正在全部生产和生活过程中把化石能源和其它一些碳排放完全降到零将是非常困难的，也就是说那些难以降到零的碳排放未来可能需要指望着碳吸收、碳沉降等技术来中和掉”，他提醒，因此，在前半期应着重发展可再生能源和其它的减碳排放，到后半期可能需要把更多的注意力放在碳捕获和碳沉降上，这样才能在2060年实现净额为零的碳中和。
“许多年前，我在《财经》年会上提出了二氧化碳排放的问题，同时也呼吁重视碳捕获和存储技术。当时主要的考虑就是中国对煤炭的依赖比例实在非常高，如继续使用一定量的煤炭来发电，要对电厂排放的碳进行捕获，并存储到地下，这是一项非常值得关注的技术”，他说。
对于通过绿化和种树以中和碳排放的问题，周小川强调，要把参数、计算搞清楚，弄清楚究竟在多大程度上能够吸收多少大气中的二氧化碳。“要依靠创新，而创新又带来很多管理上和融资上的问题，其中也依靠很多测算的工作，需要给出预估的时效。这种情况下我们就更需要加大对创新的激励，这些激励机制也是投资评估和回收的主要参数”。
第四，碳税与碳市场的选择
关于二氧化碳排放的激励机制，国际上有不同的主张，主要在于究竟采用碳税还是更多依靠碳排放市场。
周小川认为，碳税虽然简单，但涉及到财政，财政能否将其进行最优配置，把资金用于碳减排，发展新能源，创新碳吸收等环节，是很不容易的。从国家层面来看，执行决策往往会遇到官僚主义，另外预算上也需要层层审批，对支持创新性的探索要得到非常及时有效的财力支持，往往不是那么容易。
此外，“在当前许多国家的财政面临着高债务、高赤字，尤其是在全球金融危机和新冠疫情之后，赤字和债务已经高企。在这种情况下，碳税所提供的资金是否能够全部用于碳减排、碳吸收等环节是需要打一个问号的”，周小川表示，必须明确把碳税定义为目的税，也就是其收入必须用于特定的目的的支出，即明确规定这个收入只能用于碳减排。
周小川认为，与碳税相比，碳市场交易对解决上述问题有很大的帮助，同时即便采用碳税，碳税的税率也应该参照碳市场所形成的价格。从金融的角度来讲，碳市场本身是一个金融市场，需要资金的风险管理、期限管理，会发展有关的金融衍生产品。
“利用碳市场紧接着就会出现相应的投资金融产品。首先是一些跨期的金融交易会跟随进来，其中主要的跨期产品就是要用未来的碳配额收入以及未来碳配额的期货价格，通过金融市场转变成当前的投资，利用未来的碳减排或碳沉降所能够达到的收入来支持当前当期的投资”，周小川解释，目前在投资和投资见到最终效果前，会有很多风险，需要利用衍生品市场管理全过程的风险，这种跨期的投资周期相当长，存在各种不确定性，要把各种因素之间的关系处理好，就需要风险管理的工具和技能，而风险管理也主要依靠金融市场，金融市场比较容易和碳市场衔接，“应该说只有利用金融市场才能把这件事情做好”。
“我们需要从多个角度对碳市场和碳税进行比较，对涉及到政策选择和公共管理的问题。当然这两种方法也可以进行相结合，我认为可能的结合点就是把一些最基本的比较确定的风险比较小的投资科目，比如某些可再生能源的投资科目依靠碳税所支持的政府投资来完成，碳税的税率也参照碳市场的价格，这样不会在碳减排方面给市场早正不一致的信号和不一致的价格”，周小川认为。
他还表示，除了保基本的项目之外，其它大量的在碳排放和减排之间的平衡最好还是依靠碳市场来解决，碳市场比起金融功能，对比较多的跨期业务、不确定性和风险管理是有着明显的好处。
第五，关于跨国界领域的排放问题
二氧化碳升到空中以后理论上已经无法分清国界，从目前全球治理仍然是以国家为主体的结构来看，存在一些明显超越国界的碳排放，特别典型的就是国际航线的飞机、国际贸易的海运，虽然其二氧化碳排放量并不是太大，但是未来要实现全球碳中和，这也是必须要考虑的内容。
欧盟曾经提出要求，从欧盟进出港的国际航线应该缴纳碳税或者购买碳配额，但遇到世界上很多国家的抵制。
“我个人觉得，随着全球气候变暖和全球觉悟的提高，大家可能不会比征收碳税或者购买碳配额所带来的成本，但是可能征收的碳税和购买碳配额的钱交给谁、交给哪个国家、由谁支配，可能在每个国家之间产生争议，大家都想竞争这些收入，很容易在国际间遭到争议和摩擦，这对我们全球治理能力也是一种挑战，考验我们的治理能力，也需要我们在管理上进行创新”，周小川说。
他建议，应该在全球碳收入支出方面有适度的多边管理机构，使得跨国界的碳排放或者有争议的碳排放能够通过多边治理机构和其所建立的机制来加以解决，这些收入最终应该百分之百用于碳减排、发展新能源或者是碳沉降。
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