新冠肺炎疫情加剧区域分化，中部重灾地区债务风险或将凸显。对地方政府财政收支来说，疫情对经济的短期冲击将影响地方财政收入增长，尤其对第二、第三产业的负面冲击将影响地方税收增长；同时，地方财政资源将持续向疫情防控倾斜，医疗卫生等领域的财政资金支出力度或加大，财政收支或承压。
中国宏观经济论坛（2020年第三季度）于2020年9月26日在北京举行。中国人民大学书报资料中心主任、副书记，应用经济学院区域与城市经济研究所二级教授张可云出席并做了题为“中国区域经济格局变动与增长极重构”的报告。
报告指出，2014年以来，伴随地方债务管理改革不断推进，地方政府性债务风险总体可控，显性债务口径下2019年全国97%的省份负债率（债务/GDP）在欧盟60%警戒线以内，隐性债务增速放缓、风险同样有所缓释。但在当前新肺炎疫情冲击经济，下行压力凸显的背景下，区域性债务风险仍需重点关注。
报告认为，地方政府显性债务风险整体可控，部分地区风险较高但出现缓释。从数据看2019年我国地方政府债务余额为21.3万亿，较2018年增加了2.9万亿。分区域看，根据2019年财政预算执行情况，江苏、山东、浙江、广东、四川、湖南显性债务规模超万亿，海南、宁夏、青海、西藏均在3000亿以下。与2018年相比，2019年各省份债务余额均增加，平均增速为18.7%，其中，西藏、甘肃等8个省份增速较高且在20%以上，辽宁、贵州增长较慢、增速未超过5%。
偿债水平方面，报告认为，显性债务风险整体可控、边际小幅上升，部分地区风险较高但有所缓释。由于2019年各省综合财力数据暂未全部披露，因此用负债率（债务/GDP）衡量2019年各省地方政府偿债水平。2019年负债率超过60%警戒线的省份仅青海，风险整体可控。与2018年相比，负债率增加的省份数量增加至25个，较2018年增加1个、较2017年增加8个，负债率平均增加3.8个百分点，显性债务风险边际有所上升，天津、吉林负债率增幅居前，均上升10个百分点以上。但值得注意的是，6个省份负债率小幅下降，贵州、云南等债务风险较高省份负债率均出现回落。
根据中诚信国际基于AHP模型构建的地方政府债务风险指数来看，长三角、珠三角等东南部沿海省份到中西部和东北三省，债务风险指数逐步上升；2018年风险指数较小的为经济与财政实力均较发达的广东、浙江、江苏和上海，而风险指数较大地区主要为西北、西南、东北区域经济财政实力较弱的省份。从2016-2018年趋势看，2018年债务风险较高的区域数量占比为42%，较2016年的26%增加了16个百分点，但较2017年有所下降，部分风险较高地区显性债务风险得到一定缓释。
在隐性债务方面，报告认为，其增速回落，负债率分化加剧但整体风险边际下降。根据中诚信国际估算，2019年我国地方政府隐性债务在29.8-42.9万亿左右，是显性债务的1.4-2.0倍。分区域看，江苏及浙江规模超2万亿，辽宁、甘肃等9省在3000亿以下。与2018年相比，除海南外各省隐性债务规模均增加，云南、甘肃等7个省份增速在10%以上，黑龙江、宁夏增速在5%以下；全国共22个省份隐性债务增速较2018年出现回落。从隐性债务构成看，各省份隐性债务仍以融资平台相关债务为主，平均占比超过80%。
偿债水平方面，若考虑隐性债务在内，各省份负债率分化加剧，但整体风险有所缓释。2019年负债率超过警戒线的省份共10个，较显性债务口径下的省份数量增加了9个，天津、贵州居前列，广东、上海较低。与2018年相比，负债率超过警戒线的省份数量较2018年增加2个，分别为吉林及甘肃。同时，各省份负债率分化加剧，云南、贵州等9个省份负债率回落，幅度在1-6个百分点，隐性债务风险有所缓释；其余省份负债率均有不同程度增长，天津、吉林、黑龙江、青海增长较快、增幅在10个百分点以上，但含隐性债务的负债率上升的省份数量整体有所减少，22个省份负债率增加、较2018年减少3个，总体上隐性债务风险边际有所缓释。
从AHP债务风险指数看，考虑隐性债务后的区域债务风险仍呈现阶梯分布，风险较显性债务口径大幅增加，但呈现边际小幅缓释态势。与显性债务相比，考虑隐性债务后的2018年风险指数较低的仍为广东、浙江、江苏和上海，而风险指数较高的省份同样集中于西北、西南、东北区域。从2016-2018年趋势看，含隐性债务的风险同样逐年扩散，2018年债务风险较高的区域数量占比为48%，较2016年的26%增加了22个百分点，但较2017年小幅下降，债务风险得到一定缓释。
报告指出，三个因素影响我国区域性债务风险。第一，经济发展放缓弱化部分地区债务偿付能力。第二，财政实力分化制约西部及东北地区债务覆盖能力。第三，债务限额空间不足加剧部分地区隐性债务风险。
报告特别指出，从2019年债务限额分配情况看，体现了2017年财政部61号文要求的正向激励原则，财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，反之少安排。江苏、山东、广东、浙江等财政实力较强的省份债务限额位于前列，限额均超万亿；而宁夏、青海等财力较弱、债务风险较高的区域分配到的债务限额较少，额度不足3000亿，区域差异明显。但值得注意的是，2019年隐性债务规模居全国上游的省份中天津、重庆等债务限额均未达到全国平均水平，“正门”融资或受限，为满足合理发展需求的背景下，这部分地区隐性债务规模相对较高，一定程度上不利于债务风险的缓释。
报告认为，当前我国地方债务风险整体可控，但区域间分化显著。未来，在地方债务的严监管态势下，区域性债务风险整体将延续缓释，但受多种因素影响，各大区域间的分化程度或将加剧。尤其是新冠肺炎疫情对经济增长的冲击，将进一步加剧区域性债务风险的分化程度；同时，受债务限额分配及国企改革持续深化等因素影响，区域风险的“马太效应”或将加速。
特别值得注意的是，新冠肺炎疫情加剧区域分化，中部重灾地区债务风险或将凸显。对地方政府财政收支来说，疫情对经济的短期冲击将影响地方财政收入增长，尤其对第二、第三产业的负面冲击将影响地方税收增长；同时，地方财政资源将持续向疫情防控倾斜，医疗卫生等领域的财政资金支出力度或加大，财政收支或承压。
最后，报告给出了防范化解区域性债务风险的五条政策建议。第一，稳定疫情为当前首要任务，是债务化解有序推进的必要前提。
在当前新冠疫情仍未出现明显拐点的背景下，疫情防控仍是地方政府的短期重点目标，地方政府将持续倾斜各项资源专项投入疫情防控相关工作。因此，各地政府当务之急需尽快缓解并稳定疫情，尤其是疫情重灾区，通过政策干预对冲疫情对区域经济财政的不利影响，以便地方政府更快恢复精力实现资源的合理再分配，支持后续政府性债务化解的有序开展，防范区域性风险分化态势的进一步加剧。其一，进一步细化疫情防控举措，争取最好结果并做好更严峻的准备，根据疫情形势制定管控力度递减和递增的预案，研究进一步升级管控力度的条件、程序和配套政策工具箱。其二，加大财政支持力度，重点扶持基建民生与重点行业，对于受冲击严重的行业和企业，适当进行疫情补贴，促进形成产业链救助机制。其三，提高金融有效供给，精准服务实体企业，疫情期间高度关注民营及小微企业面临的经营困难，降低其融资成本，鼓励本地金融机构加大对“名单内”企业支持力度，加快实现金融供给链的精准匹配和高效转化。其四，深化公共治理改革，构建长效保障机制，例如深化公共卫生预警、报送和信息发布机制改革，提升疫情重灾区基层医疗体系和基层服务水平，提高社会公共管理的决策科学性等。
第二，从根本上推进财税体制改革，完善债务管理长效机制。
长期来看，地方政府债务化解仍需持续推进体制改革，完善制度体系。首先，持续推进财税体制改革。2019年以来，央地收入划分改革持续推进，7月《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》为部分财政较困难的基层政府减负，保障交通领域重点项目建设，优化财政支出结构；10月《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，通过调整完善增值税留抵退税分担机制以及消费税征收模式，拓展地方收入来源，增强地方财政造血能力，缓解减税降费政策下的财政压力。因此，为更好的推进各区域地方债务化解，仍需从根本上推进财税体制改革。
其次，强化地方政府治理能力建设，构建并完善债务管理长效机制。此次疫情暴露出地方政府治理上仍有改善空间，在一定程度影响政府性债务风险演化；为推进债务的长期有效化解，需进一步加强地方政府治理能力建设。第一，加强地方政府信息公开透明，实施信息公开清单管理和定期披露机制，尤其在债务信息方面应对隐性债务予以充分考虑，评估实际债务水平，并按可比口径持续公开，合理引导和稳定各方预期。第二，规范新增债务管理，健全考核问责机制。一方面，“防风险”背景下需切实控制新增债务，加强项目审批和投资计划审核，重点审核项目资金来源，以及是否符合财政承受能力；另一方面，健全考核问责机制，落实举债人员责任，坚决遏制隐性债务增量，进一步加强对违法违规举债以及不作为官员的追责。第三，规范财税管理，减少政府对举债的依赖。在央地财权事权仍不匹配及土地出让仍存不确定性的背景下，各地政府需提升自身财税实力，拓展税源并规范监控，减少对举债发展的依赖。
第三，合理优化债务结构，妥善化解债务滚动压力。
持续推进债务置换，优化债务期限结构。债务置换对缓解地方政府和融资平台存量债务还款压力和流动性风险具有重要意义。根据财政部最新数据，2019年底非政府债券形式存量债务1889亿元，政策要求下有望持续推进债券置换。除传统的债券置换，各地政府还可积极探索金融机构贷款置换路径。对地方政府而言，此类置换能降低债务利率并拉长期限，有利于化解平台流动性风险、防化隐性债务。但值得注意的是，债务置换平滑了期限结构，但未减少债务总量，需关注置换后债务未来到期偿债压力；同时金融机构对在经济财力弱、债务负担重的区域开展置换的态度仍较谨慎，因此，政府在协调金融机构进行债务置换中，需按各地化债需求合理分配金融资源，还需重点关注置换合规性问题。
优化债务限额分配机制，调整地方债务种类结构。债务限额使用情况是市场判断地方政府发行周转债券、再融资债券能力的重要因素。建议未来一方面加强债务限额分配机制的透明度，合理引导市场对各省份限额空间的评估预期，降低由于预期的不确定性影响地方债的市场定价；另一方面在地方债到期高峰来临之际，各省地方债限额分配中需将稳增长与债务滚动压力考虑在内，平衡好新增类地方债与借新还旧类地方债的发行，妥善应对经济下行风险与地方债到期高峰。其中，尤其需要做好专项债限额的分配，综合考虑各地项目实际建设需求及政府偿债能力，合理按需安排额度，提高专项债资金与当地项目匹配程度，新增额度向手续完备、前期准备充分的项目倾斜，防范项目资金闲置风险，警惕因专项债快速扩容积聚的地方债务风险。此外，对于此次疫情暴露出的部分地区医疗及民生领域建设薄弱的问题，未来应加强应急体系建设，提前做好相关项目储备，地方债尤其是专项债可适当向医疗基建、民生保障等重点领域倾斜，且额度分配适当倾向疫情重灾区，防范由疫情带来的区域性债务风险进一步分化。
第四，统筹协调优质国企资源，灵活参与隐性债务化解。
当前地方经济下行压力持续加大叠加新冠肺炎疫情对区域经济的负面冲击，地方财政收支缺口有所加剧，盘活地方国有资产将在缓解地方政府债务压力、化解融资平台债务过程中扮演更加重要角色。地方国资参与地方隐性债务化解，通过直接或间接作用于隐性债务的债权方、债务方以及与其密切相关的地方财政，改善债务偿付主体的偿债能力、流动性等，有利于缓解隐性债务压力。具体途径如下：其一，推动地方国资上市，提高资产流动性。地方政府在整合国资基础上，可选取优质资产及优质企业公开上市，改善企业融资渠道及现金流状况，提升企业自身经营水平与债务偿付能力。目前全国地方国有企业上市比例仍较低，未来在利好政策支持下，地方国企尤其是融资平台上市空间仍较大，有利于债务风险缓释。其二，整合优质国资注入城投，或鼓励优质国企参与平台债务处置，提升平台实力。从资产端看，整合市场化水平较高、流动性较好的优质国有资产，注入信用资质较弱、债务负担较重的平台，提升经营水平及盈利能力；从负债端看，鼓励优质国企直接参与平台债务处置，以债务承继或债转股等形式承接平台高息债务，推动平台转型发展。其三，统筹协调国资，成立化债平台/基金等载体。政府可统筹协调划拨优质资产成立新平台，将其作为隐性债务化解的主要载体，并逐步向其注入辖区内优质上市公司股权、现金流收入稳定的优质项目等，并通过不良资产收购、担保增信等市场化方式重构地方隐性债务的债权主体及债务结构。其四，盘活变现国资，充实财政资金。采取公开拍卖、承包、出让等形式盘活变现国有资产，弥补财政资金缺口，降低融资平台尤其是地方基建、民生领域平台的政府往来款压力，提升平台债务偿付能力。
第五，持续推进存量债务化解，推动融资平台整合与转型。
在现有财税体制以及债务限额约束下，“开前门”举措难以真正满足地方实际资金需求，地方政府对融资平台的依赖仍在，平台相关债务超过隐性债务的八成，已成为隐性债务的最主要载体。在当前经济下行背景下，推进平台转型与化解隐性债务已是一体两面，只有切实推进平台市场化规范化转型，方能有效防范隐性债务风险的深化与蔓延。其一，基于行政层级控制平台数量，加大重组整合力度。对于省属平台，可根据行业属性加大重组整合力度；对于市属及区县平台，按照区域重要性清理合并部分地位较低、实力较弱的平台，并妥善处置该部分平台涉及到的隐性债务。其二，提升平台融资资质，探索多元化投融资模式。目前我国仍有一半以上平台暂未发债，且发债平台中上市企业仅1%，平台利用直接融资仍有空间。未来，需因地制宜加快拓宽直接融资渠道，鼓励满足条件的区域开展债权、股权等融资方式；对于自然资源丰富地区，积极探索资产融资渠道；此外，民间资本活跃地区还可规范开展PPP，鼓励平台作为社会资本方或与其他社会资本方合作。其三，根据平台业务性质，推动基于市场化的职能调整及业务转型。对于资源多、整合能力强的平台，可积极开展多元经营性业务，探索国有资本综合投资平台转型方向；对于业务相对单一突出的平台，可努力推动其向基础设施和公用事业综合运营平台转型，值得注意的是，此次新冠肺炎疫情进一步凸显我国城市基础设施领域的部分短板，而融资平台作为区域内重要的基础设施实施主体，未来业务可进一步向区域医疗卫生基础设施建设发展，尤其是医疗资源较为缺乏的区域。
责任编辑：梁斌 SF055
