作者：杨伊淳
本文写作时间：2025年5月31日
二十世纪九十年代初，湖北某镇的干部们踩着露水丈量稻田时，可能未曾想到，他们手中的皮尺正在改写中国经济。那些被标注为耕地的田垄，即将在分税制改革的浪潮中蜕被“点石成金”。这是《以利为利》一书揭示的土地财政诞生的本质原因——1994年的分税制，税种重新划分，财政体制进行改革。地方需要根据税种按照比例向中央分成，比如增值税中央75%、地方拿25%。由于税收要上解，地方财政收入下滑而事权却层层加码，从制度上激励了地方政府寻求收入来源。地方政府不愿意落入入不敷出的境地，压力迫使其寻求新的生财之道，而分税制规定的地方税包括营业税、地方所得税等，土地出让收入也成为了地方政府获得收入的重要来源。于是地方政府会通过发展建筑业、增加预算外收入来寻求财政的平衡或者盈余，大兴土木加快了城镇化的发展。
按照《土地管理法》的规定，只有地方政府有权将农业用地征收、开发和出让，供应日益紧缺的城市建设用地，并且征收农业用地的补偿费用等成本远低于城市建设用地出让价格。这样，土地收入到银行贷款，再到城市建设和征地之间的循环就不断推动工业化和城镇化的滚动增长。另一本书《小镇喧嚣》里的情节形象地刻画了地方政府的土地财政——政府以两万元一亩征收农田，待推土机碾平田埂、铺好水电管网后，土地转身登上拍卖台，成交价飙升至八十万元。
这种“土地炼金术”在2000年代迅速燎原，2008年金融危机之后更被赋予历史使命，2016年的棚改货币化又打上了“续命强心针”，推土机的轰鸣成为中国经济的主旋律。
为了让土地财政的发展，有时也需要以退为进，给出优惠条件，才能将地卖得出去。《以利为利》一书中给出了某县的招商案例：工业用地以成本价七折的“骨折价”抛售，其缺口由商住用地高价补贴。《小镇喧嚣》也有非常鲜明的案例，某开发区为争抢企业，开出“数年税收全返”的荒唐支票；有的城市为了博取工厂在当地落户，免费送地甚至垫资建厂，最终收获的却是人去楼空的厂房。当然现在也有非常多的示范案例，通过招商引资带动当地就业，贡献税收，形成了良性循环。但有的地区的财政窟窿，却为今日债务危机埋下伏笔。
从土地出让收入来看，其在地方政府收入的占比逐年上升，成为了地方政府收入的重要来源，这一比例在2021年曾高增至41%。如果从政府性基金预算收入中计算土地出让收入占比情况，这个数字则会更高。地方政府对土地财政的依赖，也随着周期的变化留下了隐患。
周金涛在2016年发出警告时，周期齿轮已悄然转向。他曾经在报告中指出：中国城镇化率突破60%标志着人口红利拐点，工业化高峰退潮则宣告增量扩张时代的终结。虽然2016年棚改时曾“回光返照”，掀起了土地财政和房地产的高潮，却敌不过双重周期叠加形成的合力，变成了“最后的绝响”。2021年被62.2%居民杠杆率压垮的住房需求从巅峰16亿平方米腰斩再下滑，被“三条红线”斩断融资的房企接连暴雷，为留存现金流，房企只能壮士断腕削去大量土储，压降负债率、苦求现金流。产业链下游企业被坏账吞噬利润的景象，也成为整个产业链凋敝的缩影。
曾经城市平台公司可以凭借高土地抵押率轻松融资，推土机日夜不停地重塑城市天际线。但2021年以后土地出让金也断崖式下滑，2022年土地出让收入下滑23%，2024年下滑13%，抽空了财政血液，抵押评估值腰斩更冻僵融资通道。曾经撬动基建狂潮的土地金融，转眼变成锁住发展咽喉的绞索。
当下土地财政的困境，本质是工业文明周期尾声的必然阵痛。那些在旧大陆坍塌时率先调转船头的人，正在窥见新大陆的轮廓。加杠杆快周转的日子难重现，先剔骨、再长肉的改革阵痛是换取持续发展的必经之路。康波周期最残酷处，恰是下轮繁荣的孕育时。那些在寒冬中打磨产品、重构商业模式、深耕存量运营的探索者，正在积蓄穿越周期的力量。
