2023年3月8日，新华社公布《关于提请审议国务院机构改革方案的议案》，其中金融领域是此次机构改革的重点。该方案已于3月10日经十四届人大一次会议表决通过。如何看待此次金融监管机构改革？
金融监管是重点
此次国务院机构改革主要涉及13项具体内容，其中第2项至第7项均与金融监管有关。其中分别是：
1.组建国家金融监督管理总局。在中国银行保险监督管理委员会基础上组建国家金融监督管理总局（以下简称金管局），统一负责除证券业之外的金融业监管，强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管，统筹负责金融消费者权益保护，加强风险管理和防范处置，依法查处违法违规行为，作为国务院直属机构。
2.深化地方金融监管体制改革。针对地方金融监管部门存在的监管手段缺乏、专业人才不足等问题，强化金融管理中央事权，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制，统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备。同时，压实地方金融监管主体责任，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责，不再加挂金融工作局、金融办公室等牌子。
3.中国证券监督管理委员会调整为国务院直属机构。为强化资本市场监管职责，中国证券监督管理委员会由国务院直属事业单位调整为国务院直属机构。理顺债券管理体制，将国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责划入中国证券监督管理委员会，由中国证券监督管理委员会统一负责公司（企业）债券发行审核工作。
4.统筹推进中国人民银行分支机构改革。调整中国人民银行大区分行体制，按照行政区设立分支机构。撤销中国人民银行大区分行及分行营业管理部、总行直属营业管理部和省会城市中心支行，在31个省（自治区、直辖市）设立省级分行，在深圳、大连、宁波、青岛、厦门设立计划单列市分行。不再保留中国人民银行县（市）支行，相关职能上收至中国人民银行地（市）中心支行
5.完善国有金融资本管理体制。为厘清金融监管部门、履行国有金融资本出资人职责的机构和国有金融机构之间的权责关系，推进管办分离、政企分开，把中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构，由其根据国务院授权统一履行出资人职责，促进国有金融机构持续健康发展。
6.加强金融管理部门工作人员统一规范管理。为促进金融管理部门依法合规履行金融管理职责，解决金融系统队伍管理的统一性、规范性问题，把中国人民银行、国家金融监督管理总局、中国证券监督管理委员会、国家外汇管理局及其分支机构、派出机构的工作人员纳入国家公务员统一规范管理，使用行政编制，执行国家公务员工资待遇标准。
金融监管机构改革史
此前我国金融监管机构也进行过多轮调整，而每轮调整背后都代表着金融监管理念的变动。
1997年全国金融工作会议确定银行业、证券业、保险业分业经营、分业监管原则和计划安排。1998年4月，国务院证券委员会撤销，其全部职能及中国人民银行对证券经营机构的监管职能同时划归证监会。1998年11月，中国人民银行对保险业务、保险机构和保险市场的监管交由新成立的保监会。
2003年3月，《关于国务院机构改革方案的决定》将中国人民银行对银行、资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构的监管职能分离出来，成立银监会。当时的《关于国务院机构改革方案的说明》也提到，人民银行“要加强制定和执行货币政策的职能,不断完善有关金融机构运行规则和改进对金融业宏观调控政策,更好地发挥中央银行在宏观调控和防范与化解金融风险中的作用”，并要求“人民银行与银监会要建立密切的联系机制,及时沟通有关金融市场风险和运营情况,共享监管信息”。2004年4月，中国银监会对外挂牌履职。至此，“银行、证券、保险实行分业经营、分业监管，并相应建立各自的运行机制和监管体系”的目标基本实现，“一行三会一局”的金融监管格局基本确立。
随着金融市场创新不断推进，各类金融产品的界限越来越模糊，分业监管也带来了监管标准不统一、监管范围存在重叠和空白、监管套利屡禁不止、监管协调有待加强等问题。2008年金融危机后，国际社会逐步加强对宏观审慎政策的重视，全球各国纷纷探索将货币政策与宏观审慎政策紧密融合，我国也在不断加强并完善宏观审慎政策框架。
2017年7月，全国金融工作会议召开。会议决定设立国务院金融稳定发展委员会，强化人民银行宏观审慎管理和系统性风险防范职责，落实金融监管部门监管职责，并强化监管问责；坚持问题导向，针对突出问题加强协调，强化综合监管，突出功能监管和行为监管。
2017年10月，党的十九大报告明确提出了“健全货币政策和宏观审慎政策‘双支柱’调控框架”。2017年11月，监管机构起草了资管新规征求意见稿。2018年4月正式发布的资管新规提出，“坚持宏观审慎管理与微观审慎监管相结合、机构监管与功能监管相结合的监管理念”。
2018年3月，《关于国务院机构改革方案的决定》将中国银监会和保监会的职责整合，组建中国银保监会。当时的《关于国务院机构改革方案的说明》提到，组建银保监会是“为深化金融监管体制改革，解决现行体制存在的监管职责不清晰、交叉监管和监管空白等问题，强化综合监管，优化监管资源配置，更好统筹系统重要性金融机构监管，逐步建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，守住不发生系统性金融风险的底线”。
2022年10月的二十大报告提出，深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。
从过去十年的趋势来看，金融监管理念正在发生深刻变化，主要包括强化行为监管以及对存款人和金融消费者利益的保护，从强调微观审慎监管向宏观审慎监管与微观审慎监管有机结合转变，从原有的分业监管、机构监管向功能监管和穿透监管转变，强化监管的统筹协调等。其中审慎监管以金融机构的审慎经营为核心；行为监管以投资者和消费者的保护为核心；功能监管更加强调金融机构从事的业务或者说履行的功能是否相似来区分监管标准；穿透监管的核心是“重实质而轻形式”，弥补因创新而产生的监管漏洞，避免发生监管套利。
此次金融监管机构要求“强化机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管”，有利于理顺监管体系，实现金融监管全覆盖，既避免了重复监管，又填补监管空白；有利于建立健全金融稳定发展协调机制，健全人民银行“双支柱”调控框架，提升监管效率，有效防范化解风险。
几个待厘清的问题
此次金融监管机构改革方案中也有几个需要厘清的问题。
01
投资者保护
此前“一行两会”均有专门的金融消费者权益保护部门，并按照分业监管的原则对相关的金融产品侵权案件进行管理。此次改革方案中将人行和证监会的投资者保护均划入金管局，虽然解决了业务交叉型产品的监管问题，但证券类产品的监管仍需要金管局和证监会的协调配合。如果上市公司造假、资管机构违规操作造成投资者损失的，金管局是否能实现延伸管辖,证监会能多大程度给予支持？
02
地方金融监管体制
中央与地方关系是我国公共治理领域的重要问题。2017年第五次全国金融工作会议后，地方金融监管改革拉开序幕，各地陆续挂牌成立地方金融监督管理局，并加挂金融工作办公室、金融工作局等牌子。伴随着地方金融监管局的成立，针对地方金融监管的部署明确了“7+4”类机构监管范围，具体包括小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司7类金融机构，以及辖区内的投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所等，一定程度形成了监管合力。
此次改革方案提出“强化金融管理中央事权，建立以中央金融管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制”，又提出“压实地方金融监管主体责任，地方政府设立的金融监管机构专司监管职责”。那么“7+4”类机构的监管机构是否会发生变动？地方金融监管机构人力不足的地方，是否会由中央金融管理部门地方派出机构扩大职权进行监管？地方政府不挂金融工作局或者金融办了，能有多大的权力和动力推动地方金融监管工作？怎么统筹优化中央金融管理部门地方派出机构设置和力量配备，会从地方金融办和人行分支机构吸收人员吗？
03
企业债监管
当前我国债券市场仍属于多头监管的状态，一行两会、财政部及发改委均有涉及。此次改革方案提出“将国家发展和改革委员会的企业债券发行审核职责划入中国证券监督管理委员会”，后续企业债与公司债的发行审核将逐渐对标趋同，债市统一更进一步。但截至3月10日，存续的企业债规模仅为2.11万亿元，此次职责调整影响可能较为有限。债市更大的问题体现为银行间市场与交易所市场的割裂，如何加快推进债市的互联互通和统一更加值得关注。另外，外债的发行审核是否也会划出，仍需要进一步明确。
有机构担心发行审核调整后，企业债信仰是否会褪色？我们认为，当前的企业债信仰很大程度是城投债信仰，因为企业债发行主体仍以国企城投居多。发改委对于地方国企的确具有较大的约束力。但撇开城投债，发改委主管的企业债在2018年以后也发生过多次违约，如华晨、海航、三胞等。因此变更发行审核单位对于企业债的违约率不会有太大的影响。
04
人行分支机构
- 人行县（市）支行作为央行系统的最末级单位，主要履行执行货币政策、提供金融服务、维护金融稳定等职责，具体事务包括货币发行、经理国库、反洗钱、征信管理等。部分中西部区域县市金融业务寥寥，人行县（市）支行业务也较少，此次改革方案不再保留县（市）支行有利于精简机构设置，提高办事效率。但县（市）支行的人员安置仍需明确。根据《中国人民银行2020年年报》，截至2020年末，央行系统在册工作人员总数126715人，县（市）支行43594人，占比达三分之一。可能的结局包括调回上级分行、分流至人行下属企事业单位或者划归地方金融监管部门等。
05
国有金融资本管理
- 此次改革方案提出，“把中央金融管理部门管理的市场经营类机构剥离，相关国有金融资产划入国有金融资本受托管理机构”。那么中央金融管理部门管理的市场经营类机构指哪些？国有金融资本受托管理机构又是指哪些呢？
根据部分人士说法，中央金融管理部门管理的市场经营类机构主要是指中央金融企业。根据财政部发布的中央金融企业，共有26家企业。目前履行国有金融资本的出资人职责的机构还比较分散，比如在中央层面，有财政部、中央汇金公司、中央金融管理部门（一行两会等）以及国资委旗下的中央企业。其中财政部主要是承担财务监管职能，而中央汇金公司行使股东监管职能。截至目前中央汇金公司已经参控股了四大行、光大、出口信保、中再集团等多家金融机构。
但也有部分机构定位可能需要明确。比如2022年12月，中国人民银行会同有关部门起草并发布的《金融基础设施监督管理办法（征求意见稿）》中将金融基础设施定义为六类机构，即“金融资产登记存管系统、清算结算系统（含开展集中清算业务的中央对手方）、交易设施、交易报告库、重要支付系统、基础征信系统”。包括沪深交易所、外汇交易中心、上清所、中证登、中债登基本涵盖其中。这些金融基础设施无疑都是中央金融管理部门管理（不一定所有）的市场经营类机构。其中部分金融基础设施为公司制，如外汇交易中心的股东为人民银行；上清所的股东包括外汇交易中心、中债登、中国印钞造币集团、中国金币集团；中证登的股东包括上交所和深交所；中债登的股东为国务院。那这些机构属于国有出资部分的金融资产是否也会被划转？那么划给谁，是财政部吗？还是单独的国有资本受托机构？
