美国州政府支持绿色金融发展的主要做法及对我国的启示

关键词

绿色金融 碳金融 碳排放权交易 绿色银行 绿色银行 绿色财政政策 绿色产业基金 环境保护 可持续发展

绿色金融是指对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务（邓翔，2012）。政府在绿色金融发展中具有引导和推动作用。美国政府在促进绿色金融发展方面走在世界前列，积累了丰富的经验。其中，美国联邦政府从全国角度对美国绿色金融制度框架进行“顶层设计”，州政府在联邦政府的制度框架下结合当地实际情况开展促进绿色金融发展的“基层探索”，形成了“自上而下”的顶层设计与“自下而上”的基层探索相结合的推进绿色金融发展新路径。它既可以实现全国各地协调一致地推进绿色金融发展，又能够实现各州因地制宜地发展符合地方特色的绿色金融体系，从而有助于充分发挥地方政府的积极性、主动性、创造性，不断探索促进绿色金融发展的体制机制创新。

相比较而言，美国州政府在支持绿色金融发展的政策设计方面更为具体、操作性更强、更具有创新性，也更符合我国一直倡导的在推进绿色金融发展中要重视基层探索的作用。这是因为我国地域辽阔、各个地区之间发展差异较大，只有充分调动地区的创新精神才能构建符合我国国情的绿色金融体系。通过梳理和总结美国州政府在支持绿色金融发展中的主要经验和做法，更有助于我国各个省份从自身实际情况出发，探索符合当地特点和实际情况的绿色金融发展创新之路，为我国区域绿色金融改革创新试验区建设乃至全国绿色金融发展积累可复制、可推广的经验。这不仅有助于加快我国绿色经济发展，也有利于促进环保、新能源、节能等绿色产业的技术进步，加快培育经济新的增长点，提升经济发展的潜力。

美国州政府主要围绕促进绿色发展的制度设计、财政政策设计、绿色金融组织设立等方面进行探索，为当地绿色金融发展创造市场需求、形成良性激励机制以及扩大绿色金融有效供给，从而实现地方绿色金融健康发展。

（一）完善促进绿色发展的制度设计，为金融机构开展绿色金融服务创造有效需求

1．大气污染防控方面。美国州政府探索建立控制大气污染的地方性法律法规，引导金融机构针对大气污染减排领域开展金融产品和服务创新。比如，加利福尼亚州议会颁布了世界上首个汽车排放法律──《强制装置法》。该法案要求加利福尼亚州所有新生产的汽车和在用车一律安装净化装置。为控制轿车和轻型汽车的尾气排放，加利福尼亚州政府在世界上首次制定了有关碳氢化合物和一氧化碳的尾气排放标准。受上述政策的影响，美国汽车行业对大气污染减排设备的市场需求不断增加，促使美国金融机构陆续推出了有针对性的绿色金融产品和服务。比如，美国银行针对小型运输类公司提供无担保、还款周期灵活的信贷产品和服务，帮助这些企业购买节油设备，降低汽车尾气排放，统计数据显示，这些公司采用新设备后节油率一般达到15%以上。

2．绿色建筑方面。美国州政府制定并完善城市规划和建筑物等方面的地方性绿色环保标准，为金融机构在绿色建筑等领域开展金融创新提供条件。比如，加利福尼亚州政府先后制定了《城市规划管理体制和总体规划导则》《加利福尼亚州建筑标准》，主要突出绿色能源、节能、环保等概念，并通过罚款等法律手段来强制民众在新建和改建房屋时对相关法案的执行。在上述政策的影响下，美国绿色建筑市场需求持续扩大，吸引美国金融机构不断进入绿色建筑领域的金融消费市场。比如，美国的富国银行针对商业建筑或住宅的绿色项目，开发了商业建筑信贷等创新性金融产品和服务；美国新能源银行推出了房屋净值贷款等新产品，提供“一站式的太阳能融资安排”（谭太平，2010）；美国加利福尼亚州的基金保险公司向客户提供绿色建筑保险等服务。

3．新能源开发方面。美国州政府完善新能源开发的地方性法律法规，引导金融机构强化清洁能源领域的金融服务。比如，加利福尼亚州政府推动州议会颁布《加利福尼亚公共设施法》，明确规定州政府对合格的可再生能源资源公司给予补贴等奖励措施，以弥补可再生能源成本高于市场价格带来的竞争力不足，促进可再生能源的推广和应用。受上述政策的影响，美国新能源市场需求不断增加，吸引美国金融机构纷纷涉足该领域的金融消费市场。比如，富国银行专门成立清洁能源技术商业银行小组，为生产、营销或开发清洁能源技术的企业提供金融产品和服务，促进可再生能源等清洁能源技术的发展（宋晓玲，2013）。

4．温室气体排放总量控制和碳排放权交易方面。美国州政府加强关于温室气体排放总量控制和碳排放权交易的地方性法律法规建设，支持金融机构加强对碳金融产品和服务的创新。比如：2006年，加利福尼亚州政府推动州议会颁布了《加利福尼亚州全球变暖解决方案法》，使加利福尼亚州成为美国首个从法律上对实现二氧化碳减排目标进行约束的州；2010年，加利福尼亚州政府发布了《限制二氧化碳排放总量管制与排放交易规定》，从而成为美国首个利用碳排放权交易市场遏制温室气体排放的州。在上述政策的影响下，美国碳排放权交易市场获得了较快发展，为美国金融机构加强对碳金融产品和服务创新创造了有利的条件。比如，美国国际集团与达信保险经纪公司合作推出了针对碳排放信贷担保、可再生能源生产和研发风险的创新型保险产品。

（二）健全绿色领域的财政政策设计，创新政府资本与金融资本、社会资本合作的有效机制

1．通过财政补贴等政策引导金融机构加大对电动汽车等领域的金融支持力度。比如，宾夕法尼亚州政府出台多项鼓励政策，包括州环境保护署为充电设施的建设提供其成本50%的补偿，对电动汽车充电时的电价给予一定的折扣等优惠政策，以此吸引居民加大对电动汽车等领域的绿色消费（韩立岩等，2010）。在上述政策的影响下，美国新能源汽车市场发展较快，促使美国金融机构推出符合市场需求的金融产品和服务。比如，通用汽车金融保险公司为混合动力及节能型汽车提供10%优惠价格的保险服务。

2．通过财政拨款等形式引导金融机构支持废物回收再利用等领域的发展。比如，宾夕法尼亚州政府利用财政拨款推出城市生活垃圾回收与资源化项目。此项目的推出带动了该州废物回收再利用产业的发展。主要措施包括：州政府根据居民家庭回收再利用的废物数量计算其价值，并将等价的款项存入居民家庭的废物回收再循环银行账户中，居民可以在废物回收再循环银行领取商店、洗车行、星巴克咖啡店等消费场所的等额代金券，以此吸引居民支持废物回收再循环。

3．通过财政贴息等政策撬动金融资本、社会资本投资清洁能源等领域。比如，2001~2011年期间，宾夕法尼亚州政府累计为41个清洁能源项目提供了1500万美元包括财政贴息在内的政策支持，由此吸引了近2亿美元的民间投资和银行贷款，以支持该州清洁能源等产业的发展。

4．通过财政出资设立绿色投资基金等方式，促进水务等绿色基础设施建设。比如，宾夕法尼亚州依靠绿色投资基金建设洪水防御设施，通过制定吸引资金进入洪水管理绿色模式的规则，引导众多私人资本参与绿色基础设施的建设，拓展了多元化的市场融资渠道，满足了当地水务基础设施建设的资金需求（俞岚，2016）。

（三）成立地方性绿色银行，扩大绿色金融的有效供给

20世纪70~80年代，美国开始探索发展清洁能源项目。随着清洁能源市场的发展，市场主体对绿色金融产品和服务有了更加多样化的需求。为此，美国一些州政府探索成立地方性绿色银行，为清洁能源市场提供充足的融资支持，扩大与清洁能源市场有关的金融产品和服务的有效供给。目前，美国州立绿色银行主要有三种模式。

1．准公共机构模式。在该种模式下，各州立绿色银行通过州政府部门获得资金来源，按照市场化方式开展相关业务，主要代表是康涅狄格州绿色银行。该银行成立于2011年，拥有准公共机构的地位，所有者为州政府，主要具有以下四个特点：一是在目标定位方面，该银行的主要使命是“支持州长和立法机关的能源战略，实现更清洁、更便宜、更可靠的能源供应，并创造就业机会、支持当地经济发展”。二是在管理架构方面，该银行的最高管理机构是董事会，具有年度运营计划、预算和项目投资等审批权，成员包括经济和社区发展局局长、财政局局长、能源和环保局局长等。三是在资金来源渠道方面，该银行的主要资金来源是工业、居民电力用户缴纳的电费附加费，其他资金来源包括区域温室气体倡议拍卖所得款项、联邦和州政府拨款、慈善捐赠、投资收益、向社会募集的资金等。四是在风险管理方面，该银行主要采用商业化模式来进行风险管理。比如，该银行规定资产评估清洁能源项目贷款的金额不得超过物业价值总额的35%，在流程上主要采用传统金融机构标准的尽职调查和贷款审批流程，保证贷款风险可控以便将来可以对外转售。

2．州立清洁能源融资机构模式。在该种模式下，州立绿色银行一般设在与州政府相关的某些机构中，并与利益相关者开展广泛的业务合作，主要代表是纽约州立绿色银行。该银行成立于2014年，投资对象包括清洁能源、高效冷水机、电压控制设备、太阳能电池板、热电联产系统等领域，主要具有以下四个特点：一是在经营目标方面，该银行的总体经营目标是“通过与私人部门合作来推动本地区清洁能源发展，从而改善其融资市场”。二是在管理架构方面，该银行主要由纽约州能源研究和发展管理局管理。三是在资金来源方面，该银行的启动资金主要来自于州政府，包括纽约公共服务委员会批准的1.65亿美元及“区域性温室气体倡议”下拨的4500万美元。四是在风险管理架构方面，该银行的投资和风险委员会由纽约州能源研究和发展局的高级官员组成，主要针对投资风险和企业风险进行最终的风险管理，所有涉及银行资本的决议必须经过该委员会的同意。

3．基础设施银行模式。在该种模式下，基础设施银行与州立能源机构进行合作来支持当地清洁能源项目发展，主要代表是成立于2014年的新泽西州能源适应力银行。该银行主要具有以下三个特点：一是在经营目标方面，该银行的经营目标是“通过融资和技术帮助，增强新泽西州能源关键设施的适应能力和可恢复性”。二是在监管架构方面，该银行的监管由新泽西州经济发展局负责监管，新泽西州公共事业委员会负责提供技术支持。三是在资金来源方面，该银行的资金主要来自美国住房和城市发展部向新泽西州下拨的自然灾害联邦救助拨款。

美国州政府支持绿色金融发展的主要做法与美国州政府在美国联邦制度中拥有特殊的地位和权力是分不开的。虽然我国各省级政府在政治制度设计方面与美国州政府存在一定的差异，但是在推进区域绿色金融发展方面仍然可以有一些经验值得借鉴。总体来看，在推进我国区域绿色金融发展时，要以可持续发展理念为指导，遵循绿色金融发展的客观规律，尊重地方政府的探索和首创精神，使市场在激励和引导资源配置、促进绿色发展中起决定性作用和更好地发挥各级政府的作用，从而促使更多社会资本、金融资本投入到绿色产业，同时能够更加有效地抑制污染性投资，进而形成鼓励绿色投资的有效机制，推动区域经济向绿色化转型。

（一）加强制度建设，为区域绿色金融发展营造良好的政策环境

一是健全地方性法律法规，支持绿色金融发展。建立健全针对工业、能源、废弃物再利用等领域的地方性法律法规（阎庆民，2010），严格淘汰环境污染和资源浪费严重的产业，积极鼓励和支持环保、节能、清洁能源、清洁交通等绿色产业发展，为绿色金融支持绿色经济发展提供有效切入点。

二是完善地方政府绿色采购政策，鼓励绿色产业发展。通过制定相关地方性法规和部门规章制度，拟定政府采购中绿色产品和服务的名录，要求各级政府在政府采购过程中确保绿色环保产品和服务的比例不得低于特定水平，通过各级政府的绿色采购行为带动当地绿色产业发展，以绿色产业发展和壮大带动绿色金融需求的扩张，进而为绿色金融发展夯实现实基础。

三是推动地方政府加强环境执法，促进绿色金融发展。严格落实新《环境保护法》，推进地方政府制定和完善与本地实际情况相适应的地方性环境保护法规（安国俊，2016），通过增加环境违法成本，让更多企业开展绿色化生产和投资绿色产业，从而产生更大的绿色金融需求；通过增强金融机构的环境责任，进一步明确金融机构对所投资项目环境影响的审查、监督义务，引导更多的金融机构投资绿色产业，促进经济绿色化发展，为绿色金融发展创造有利的条件。

（二）完善地方绿色财政政策，探索政府资本与金融资本、社会资本合作的新机制

促进我国区域绿色金融发展需要充分发挥财税政策的杠杆作用和乘数效应，采用市场机制引导社会资金和金融资本进入绿色金融领域。对于绿色金融的财政扶持政策，原则上优惠范围和支持力度应不低于“三农”、小微企业的扶持政策。从美国州政府促进绿色发展的财政政策设计来看，值得我国地方政府借鉴的经验主要集中在以下三个方面：

一是完善地方绿色财政奖励机制。比如，对有利于环保的贷款项目，可以通过地方财政列出专项基金给予贷款补贴；对于金融机构和企业发行绿色债券支持绿色项目发展，地方财政可以给予金融机构和企业一定程度的地方税费减免；对绿色金融债券项下获得贷款的企业或绿色基础设施项目，由地方政府安排专项资金给予部分或全额贴息。

二是要充分发挥政府财政资金的引导作用，成立由地方政府财政资金和社会资金合作的绿色担保基金、绿色信贷风险补偿基金，与银行等金融机构合作建立比例担保制度和绿色信贷风险补偿机制，为金融机构向国内符合条件的绿色中小企业提供贷款担保和风险补偿，撬动更多的金融资源投资绿色项目。

三是以地方财政投入作为启动资金，成立政府与金融资本、社会资本合作模式的绿色产业基金，支持基金实行市场化运作、专业化管理，通过循环使用、滚动投资的方式，重点投向清洁交通、清洁能源、生态保护等领域。鼓励国内实力较强的金融机构积极参与绿色产业基金的设立和运营，优先选择绿色信贷业务运营良好的金融机构作为基金托管机构并提供与之配套的资金募集和项目融资等各种金融服务。

（三）充分发挥绿色银行的作用，拓展绿色金融有效供给的多元化渠道

促进区域绿色金融发展的重要条件是扩大绿色金融的有效供给，前提是实现绿色金融供给主体的多元化，关键是要发挥好绿色银行的作用。目前，绿色金融供给的最重要主体仍然是商业银行，因此，不断发展和壮大绿色银行体系的参与主体、促进绿色银行体系参与主体的多元化是扩大绿色金融有效供给的重点。从美国州政府扩大绿色金融有效供给的主要做法来看，值得我国地方政府借鉴的经验主要集中在以下两个方面：

一是支持成立地方性绿色银行。支持地方政府结合当地实际情况，牵头成立地方性绿色银行，并且要积极争取国家在财税、金融等政策方面给予一定的倾斜。明确地方性绿色银行的目标和定位。地方性绿色银行要专注服务于当地绿色产业，提供专业化、个性化、综合化的绿色金融产品和服务，着力缓解绿色产业融资难、融资贵。拓宽地方性绿色银行的资金来源渠道。地方性绿色银行的资金来源，在通过地方财政资金或地方政府拨款的基础上，要鼓励其通过发行绿色债券、开展绿色资产证券化等形式，扩大资金来源渠道，盘活现有资产。同时，也要积极吸引社会资本的支持，从而使其能够获得长期、稳定、成本较低的资金支持。

二是强化地方法人银行的绿色元素。鼓励地方法人银行完善绿色贷款审批机制，通过建立绿色贷款快捷通道等方式，提高绿色贷款的审批效率；借助金融领域与环保领域相结合的专家咨询服务平台，利用信息科技技术提升绿色评审的专业化水平，扩大绿色信贷的有效供给；鼓励和引导金融机构在风险可控和商业可持续的前提下，不断创新绿色金融产品和服务方式，积极改进和完善对绿色产业的金融服务，增加对绿色发展项目的资金投入。

（四）加强绿色金融领域的国际交流与合作，推动区域绿色金融改革创新试验区建设

一是加强与国外绿色金融发展较好的城市进行交流与合作。比如，依托友好城市、姐妹城市等交流机制，支持国内部分有条件的城市与国外绿色金融发展较好的城市签订合作协议，通过在政策制定、技术创新、市场应用等领域加强合作，为推进区域绿色金融改革创新试验提供经验借鉴。

二是借鉴和吸收国外金融机构在绿色金融产品和服务方面的先进经验。比如，由地方政府相关部门牵头，就特定的大型绿色项目，推动当地有实力的金融机构与绿色金融发展较为先进的国外金融机构加强合作（杜莉和张鑫，2012），创新市场化融资机制，拓展多元化融资渠道，为区域绿色金融改革创新试验建设提供有效的资金支持。

目前，我国经济正处于调结构、转方式的关键时期，对支持绿色产业和经济社会可持续发展的绿色金融的需求不断扩大。从经济可持续发展的全局出发，需要发挥好金融市场在优化资源配置、服务实体经济等方面的功能，大力发展绿色金融。在推进绿色金融发展过程中，国家层面需要从顶层设计角度，通过加强财政、环保等政策和相关法律法规的配套支持，加快建立适当的激励和约束机制，解决项目环境外部性问题；通过鼓励和引导金融机构和金融市场加大创新力度，不断发展新的金融工具和服务手段，解决绿色投融资所面临的期限错配、信息不对称、产品和分析工具缺失等问题。更重要的是，要发挥好地方政府的基层探索作用，积极借鉴国外绿色金融发达国家已有的成功经验和做法，为开辟中国特色的绿色金融创新发展之路贡献“基层样本”。

李美洲 胥爱欢 来自中国人民银行广州分行

邓伟平 来自中国人民银行清远市中心支行

原文刊于2017年第3期《西南金融》杂志

[1] 杜莉， 张鑫． 绿色金融、社会责任与国有商业银行的行为选择[J]． 吉林大学社会科学学报，2012（5）．

[2] 邓翔． 绿色金融研究述评[J]． 中南财经政法大学学报，2012（6）．

[3] 韩立岩， 尤苗， 魏晓云． 政府引导下的绿色金融创新机制[J]． 中国软科学，2010（11）．

[4] 宋晓玲． 西方银行业绿色金融政策： 共同规则与差别实践[J]． 经济问题探索，2013（1）．

[5] 谭太平． 国内外银行业绿色金融实践的比较研究[J]．生态经济，2010（6）．

（人大生态金融）