在全球气候行动持续提速的背景下，能源行业正面临更大的减排压力与深度转型挑战。对中国而言，在推进“双碳”目标和构建新型电力系统的进程中，煤电低碳转型已成为优化能源结构、实现减排目标的关键环节。当前，煤电仍是保障国家能源安全和电力系统稳定的重要支撑：2024年其发电量预计占全国总发电量约55%，相关碳排放约占全国总排放的40%。
为推进煤电降碳转型，我国正系统推进节能降耗、供热与灵活性改造（简称“三改联动”）及低碳化改造，加快煤电与新能源耦合互补，并积极探索更深度的脱碳路径。预计未来煤电转型将产生超过十万亿元的资金需求，亟需金融体系提供更有力、更精准的支持。
有鉴于此，气候债券倡议组织（CBI）联合北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目（CCETP）联合发布最新报告，系统梳理我国煤电转型进展及金融支持现状，并对国际煤电转型金融实践进行了比较分析。
在此基础上，报告立足中国国情、借鉴国际经验，提出煤电行业转型金融的总体思路：在保障能源安全的前提下，优先支持减排效应显著、技术经济可行的转型路径，并逐步与国际市场普遍关注的“可信转型”“公正转型““避免碳锁定“等理念相衔接。围绕这一思路，报告从标准体系、融资机制和关键主体三方面提出六项具体行动建议。
北京大学能源研究院副院长杨雷表示：
“在新的国家自主贡献目标约束下，煤电的角色将经历一场深刻重构：从基础负荷向灵活调节转变。面对这一定位转变，转型金融需要发挥实质性的引导与驱动作用，超越简单的“贴标”支持，真正从重点行业转型的真实需求与核心痛点出发，发展成为一套能够系统性化解长期风险、疏导转型成本的关键工具。无论是煤电转型的路径设计，还是金融工具的创新应用，都应该植根于社会民生与经济发展的现实土壤，响应不同区域的特点和差异，确保转型兼具环境效益、经济韧性与社会公平，实现真正的可持续发展。”
CBI联合创始人兼CEO肖恩·基德尼（Sean Kidney）表示：
“作为中国能源体系的重要支柱，煤电有序低碳转型挑战巨大，但在“双碳”目标与经济绿色转型背景下，深度脱碳已成必选项。在此过程中，可持续金融可在提升资金可触及性、管理与分担气候风险、重塑市场定价并改善项目经济性等方面发挥关键作用。CBI期待结合中国实际与国际经验，推动财政与金融更紧密联动、强化机制与产品创新，进而在保障能源安全前提下，以更具效率的方式撬动资本优先支持减排显著、技术可行、兼顾社会效益的煤电转型路径。”
一、煤电转型进展与资金需求
当前，煤电仍是中国能源体系的重要“压舱石”，在保障电力安全方面发挥着关键作用，同时也面临较大的低碳转型压力。截至2025年9月，煤电装机容量12.3亿千瓦，占发电总装机容量的33.1%，发电量约占总量的54.8%，碳排放约占全国40%。在新能源快速增长但尚不稳定的过渡阶段，煤电仍承担系统安全的主体功能。 在“双碳”目标下，煤电低碳转型既关系行业自身减排，也影响工业、交通、建筑等终端部门。
政策引导下，煤电角色逐步从传统基荷转向深度调峰，转型任务从提高效率转向降低碳排放。全国平均供电煤耗自“十一五”以来持续下降，2023-2024年发电标准煤耗分别为284.5克和284克/千瓦时。与国际相比，中国煤电机组整体较新、效率较高，提前大规模退役存在资产搁浅和安全风险。中短期内，将煤电机组转为以调节和备用为主的灵活电源，是兼顾减排、能源安全与成本可控的现实选择。
煤电低碳转型需要关键技术和配套投入，资金需求巨大。研究显示，2021-2035年电力部门转型资金超过十万亿元。未来，随着煤电机组转为灵活性支持电源后，利用小时将有所下降，收入结构需从发电量为核心转向以容量和系统服务价值为核心，金融支撑与电力市场机制改革需同步推进。
二、转型金融支持现状
转型金融旨在支持高碳行业沿清晰、可验证的路径实现低碳转型，并统筹能源安全、技术创新、社区韧性和社会公平等多重目标。近年来，中国转型金融体系建设明显提速。由中国人民银行牵头，煤电、钢铁、建材、农业等重点行业的转型金融标准已陆续推进。地方层面上，自2022年以来，浙江湖州、重庆、黑龙江七台河等地相继发布煤电转型金融目录，重点支持节能降耗、灵活性改造、供热改造及部分CCUS项目，并对技术路径和目标值作出规定。总体来看，与国际标准相比，国内煤电转型金融目录在准入边界和约束强度上仍相对宽松。
目前，贴标债务市场已开始对煤电转型作出积极响应，金融机构正通过转型信贷和债券提供支持。信贷资金主要投向“三改联动”，部分项目还引入利率优惠、贷款期限延长、碳排放权质押等激励机制。债券端主要分为两类：一是指定用途类债券，二是转型挂钩类债券（不限定募集资金用途）。其中，指定用途类债券发行仍较为有限，累计仅4只，且投向煤电转型的相关债券均由国有企业于2022年发行；相比之下，转型挂钩类债券在发行数量和规模上更为活跃，国内发行人已累计发行8只煤电相关产品，挂钩指标以单位供电煤耗为主。
总体来看，国内贴标债务工具在一定程度上回应了煤电企业的转型融资需求，但在资金规模、对深度脱碳技术的支持力度以及融资期限与转型周期的匹配度方面，仍有较大提升空间。下一步需进一步强化财政与金融政策协同，通过完善激励约束机制和市场化价格发现机制，持续提升转型金融工具的有效性。
三、国际实践
在全球应对气候变化和推进能源转型的背景下，国际可持续金融体系的主要利益相关方（包括政府、多边开发机构和私营部门）正积极探索有效支持煤电等高碳资产转型的可行路径。相关实践主要围绕三大支柱展开：
1. 制定统一、可信的分类目录
国际经验普遍表明，支持煤电转型的分类目录必须具备严格性与可信度；否则，资金可能继续流向煤电延寿项目，进而加剧“碳锁定”风险。当前，全球已有50多个国家或区域层面的可持续金融分类目录发布或处于制定阶段。总体而言，多数可持续金融分类目录并未为煤电活动设定清晰且可操作的转型路径，而是将其排除在合格活动清单之外。以香港近期发布的《香港可持续分类目录（2A）》为例，文件明确指出“固体化石燃料不纳入分类目录“。
仅有少数目录将煤炭相关产业纳入了转型相关条款，并对煤电转型融资提出了操作性指引，且主要集中于东盟地区。《新加坡-亚洲可持续金融分类目录》设定了明确的退役时间线和转型计划要求，并在设施层面和实体层面提出双重标准，被市场视为较为严格和具可信度的煤电转型支持目录。
此外，国际目录多强调公正转型，以确保兼顾就业、社区和社会公平。
2. 创新多元化融资工具
国际实践中，煤电转型融资普遍采用“公共资金引导、私营资本参与”的混合融资结构，主要工具包括优惠信贷、可持续发展挂钩债券（SLB）和纳税人支持证券化（RBS）等。其核心设计理念是通过公共资金分担早期风险、引导社会资本进入，从而降低综合融资成本，并在融资安排中同步嵌入减排绩效、社会公平与长期可持续性目标。
在信贷方面，现有国际案例显示，支持煤电转型的信贷通常并非传统单一贷款模式，而是以“赠款+贷款”的混合结构为主，以缓解转型初期的现金流压力并提升项目可融资性。
在债券方面，国际债务资本市场对煤电相关资产整体仍保持审慎。就工具适配性而言，可持续发展挂钩债券（SLB）被普遍视为较有潜力的转型融资工具，但其发行规模目前仍较有限，市场对KPI设定（包括指标相关性、可量化与可核查性）也存在分歧。既有案例亦显示出转型机制在可信度上的约束。例如，日本能源企业JERA于2022年发行约199亿日元转型债券，但由于其减排路径较依赖氨掺烧，且拟拆除的LNG机组已运行约60年，市场对其转型真实性与减排有效性提出了持续质疑。
在RBS领域，在现有实践中，发行人将电力用户未来支付的费用（如电费）作为担保，发行低利率债券并将筹集资金主要用于：
偿还未折旧的煤电资产：提前关闭煤电厂，并减缓因提前偿还未折旧资产而产生的财务压力。
建设清洁能源项目：投资风能、太阳能等可再生能源项目，替代传统的煤电供应。
支持社区转型：为受影响的工人和社区提供再就业培训和经济援助，确保社会公平。
3. 构建多边合作机制
在国际市场中，单一金融工具难以满足煤电转型的资金规模和风险分担需求，因而限制了相关市场交易规模。多边机制通过整合公共资金、开发性贷款和商业投资吸引长期资本，同时汇聚政府、金融机构、企业和社区等多方参与，推动政策、技术与社会支持协同，兼顾减排、就业与区域发展，并通过技术援助和独立评估提升项目可信度，降低“伪转型”风险。
在现有国际实践中，公正能源转型伙伴关系（JETP）和能源转型机制（ETM）是围绕煤电转型形成的两类具有代表性的多边平台机制：前者侧重于国家层面的政策承诺、资金动员与公正转型框架构建，后者则更加聚焦于具体煤电资产的筛选、交易结构设计与项目落地执行。
然而，目前此些多边合作机制仍面临复杂的经济、政策与资金制约。以JETP为例，部分发达国家兑现和部署资金承诺的节奏及规模并不如预期，参与JETP的发展中国家的煤电转型融资需求远远超过现有资金。JETP的经验显示，只有国际资金支持目标、发展中国家的能源战略、和具体能源项目的转型路径这三者具有相对一致的方向时，多边支持的能源转型项目才可以真正落地执行。
四、金融支持煤电低碳转型的行动建议
为实现“双碳”目标并加快新型电力系统建设，中国煤电行业低碳转型正由以单项技术改造为主，迈入以系统性变革为核心的关键阶段。转型路径应立足我国能源体系现实，充分认识煤电在现阶段仍发挥“压舱石”作用，在确保能源安全与电力系统稳定的前提下，优先推进减排成效明确、技术经济可行的措施。同时，应前瞻衔接深度脱碳阶段，通过完善有序退役与公正转型的政策和金融安排，为煤电长期低碳转型夯实制度基础。
煤电转型预计需要数万亿元规模的资金投入，既有赖于电力市场机制的协同优化，也需要金融体系提供更有力支持。转型金融是支撑煤电转型的重要抓手，但目前仍面临标准体系不完善、融资工具供给不足、市场主体参与意愿和能力不均衡等现实挑战。
基于上述判断，报告围绕标准体系、融资机制和主体行动三个维度提出六项具体建议，旨在通过完善政策标准、拓展融资工具、提升市场主体参与能力，扩大转型金融对煤电转型的有效支持。与此同时，鉴于国际资本市场对“可信转型”与“公正转型”的关注持续上升，完善中国转型金融实践也将有助于提升国际社会对我国“双碳”目标与能源转型进程的认可度，为吸引境外资本、拓宽国际融资渠道奠定基础。
· 完善转型金融标准体系
1. 动态更新转型金融目录。定期评估技术进步、减排潜力和产业需求的变化，动态筛选技术路径、及时调整转型目标值，并增设转型计划相关要求，并通过地方试点经验不断完善全国标准。
2. 将公正转型内容纳入目录设计。对煤电项目同步评估就业、社区和地方财政影响，并将“受影响员工再就业率”“社区经济替代收入”“技能培训覆盖率”“社会保障资金安排”等定性或定量指标作为参考依据。
· 优化转型融资机制
3. 强化政策性资金的多重作用。将政策性资金作为次级资本、风险缓释基金，或提供贴息与补助，引导社会资本参与。
4. 创新转型金融工具。建议创新信贷、债券以及REITs等转型金融工具，并加强投资者教育。
· 发挥关键主体引领作用
5. 政府主导建立多边合作平台。由政府部门牵头，基于现有的试点（例如已发布地方转型金融目录的地区、已建立能源转型试点的地区），联合开发性金融机构、赠款伙伴、投资伙伴、知识和技术支持伙伴等建立地方性煤电转型合作平台，统筹政策协调、项目筛选与能力建设。
6. 推动央企先行先试。建议央企在制定系统性和前瞻性的转型计划、探索融资模式创新，以及在工人转岗安置、技能培训和社区转型等方面强化示范。
文章来源：（气候债券倡议组织）
