编者按
习近平总书记指出，要正确把握生态环境保护和经济发展的关系，探索协同推进生态优先和绿色发展新路子。生态环境导向的开发（EOD）模式通过生态环境治理项目改善生态环境质量，提升发展品质，推动生态优势转化为产业发展优势，实现产业的增值溢价，是践行“绿水青山就是金山银山”理念、加强生态环保投融资、推进生态产品价值实现、支撑深入打好污染防治攻坚战和生态文明建设的重要探索。
2025年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”规划的谋篇布局之年，在国家持续推动生态文明建设的大背景下，EOD模式作为实现生态产品价值的有效路径，其重要性日益凸显。
面对新形势新任务，本刊在生态环境部科技与财务司的指导下，联合生态环境部环境规划院EOD创新中心，围绕EOD模式创新整体思路、理论基础、实施机制、金融支持、地方特色实践等热点议题，邀请中国工程院院士王金南，中共中央党校（国家行政学院）教授李宏伟以及清华大学、浙江大学、中国人民银行金融研究所、国家开发银行、中国农业发展银行总行、国家绿色发展基金股份有限公司、中国环境科学研究院、中国城市规划设计研究院、E20研究院等单位研究EOD模式创新的专家学者、研究人员等撰文，策划推出主题为“创新EOD模式 助力美丽中国建设”的专刊系列文章，全景式解读EOD模式创新与应用，以飨读者。
杂志展示
【摘要】：EOD模式是践行“绿水青山就是金山银山”理念的项目实践，通过生态环境治理项目改善生态环境质量，成为生态环境保护和生态治理的重要工具。本文在系统梳理EOD模式的政策背景、实践进展的基础上，探讨了EOD模式在推动生态文明建设中的作用和意义，并针对EOD实践中存在的问题，提出了进一步推动EOD模式发展的对策建议。
【关键词】EOD模式；生态文明；生态环境治理；市场化机制
党的十八大以来，生态文明建设和生态环境保护取得了丰硕成果，美丽中国建设迈出坚实步伐。但是，中国生态环境保护的结构性、根源性、趋势性压力尚未得到根本缓解，生态文明建设仍处于压力叠加、负重前行的关键期，把握经济发展与生态环境保护之间的平衡仍然是一个难题。随着中国经济社会的快速发展，生态环境问题日益凸显，传统的生态环境治理模式已难以满足当前经济社会发展的需求。生态环境导向的开发（EOD）模式是一种推动生态产业化、产业生态化的创新模式，其利用市场化手段将生态环境治理与产业开发一体设计、一体实施、一体落地，使生态环境治理外部经济性内部化，为解决生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”问题作出有益探索。EOD模式作为一种创新的生态环境治理模式，旨在通过市场化机制，将生态环境治理与产业发展相结合，实现生态效益和经济效益的“双赢”。
EOD模式概述
生态文明新形态是以“中国共产党领导”为前提基础、以“绿色低碳发展”为理念先导、以“环境就是民生”为价值内核、以“建设美丽中国”为目标引领、以“构建治理体系”为根本举措、以“打造生命共同体”为发展方向的具有鲜明中国特色和丰富内涵的新形态[1-2]。EOD模式的核心与生态文明新形态的目标愿景、实践要求和本质特征高度一致。EOD模式强调在设计与规划时，要注重生态环境保护，充分考虑自然资源的有效利用，避免浪费与污染。同时，EOD模式还重视社会与经济的可持续发展，通过促进资源的循环利用和减少浪费，提高资源利用效率，为企业和社会创造经济效益；通过促进生态与经济的融合，推动绿色产业发展，创造更多就业机会，实现社会经济的持续健康发展。此外，EOD模式在市场、产业、投融资方式上都强调对产业和业态的遴选，为加快形成资源节约和环境友好的产业结构，推动实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展提供了模式借鉴。
EOD模式的实践进展
国家层面鼓励EOD模式创新
当前，中国进入以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。资金投入是持续深入打好污染防治攻坚战、建设美丽中国的重要基础性保障。因此，亟须通过生态环境治理模式的创新，尤其是市场化机制的建立，拓宽社会资本、金融资金投入生态环境保护领域的渠道。EOD模式作为生态环境治理模式的重大创新，是加强生态环保投融资的重要路径。近年来，中国出台了一系列政策措施，鼓励和支持EOD模式的探索与实践。例如：2021—2022 年，生态环境部联合国家发展改革委、国家开发银行实施两批共计94个EOD试点项目；2023年，生态环境部等部门印发《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》（以下简称《实施导则》），明确了EOD项目的总体思路和实施流程，提升了社会各界对EOD模式的正确理解和认识，增强了EOD项目的谋划和实施能力。
地方实践取得初步成效
目前，我国EOD模式仍处于试点探索阶段，试点项目因地制宜、多措并举，在实施路径与机制政策等方面开展了有益探索，取得了初步成效。例如，山东省日照水库EOD项目通过区域内环境整治、湿地修复等生态环境保护工程打造水库生态屏障圈，以生态资源综合开发为载体，以生态旅游、生态渔业、生态农业等当地特色产业为支撑，实现了环境保护、资源溢价和乡村共富等目标有机统一。又如，浙江省温州洞头诸湾·共富海上花园项目是全国首例海洋生态修复类EOD项目，通过项目实施，持续提升洞头区近岸海域环境质量，修复海岛海域生态环境，打造海岛文化旅游和生态宜居康养有机融合的国际生态旅游岛，以康养服务、旅游消费等收益反哺生态环境治理投入，既守住了生态美，又实现了产业兴。在实践过程中，EOD试点项目依据实际开展情况，结合地区特点，合理有序地发展关联产业，不断将生态优势转化为发展优势 [3]。
EOD模式在生态文明建设中的独特作用
推动生态环境治理市场化
EOD模式通过市场化机制引入社会资本参与生态环境治理，有效缓解了政府的财政压力，提高了生态环境治理的效率和质量。通过实施EOD模式，提高了资源的配置效率，使得市场机制能够更有效地分配生态环境治理资源，确保资金、技术和人力资本得到最佳利用。市场化通过利益驱动，激励各类主体参与生态环境治理，如通过污染物排放权交易等方式促使企业减少污染。市场竞争能够激励企业和研究机构开发新的环保技术和管理方法，推动生态环境治理技术的进步和创新。同时，市场化还可以实现成本效益优化，市场参与者为了追求利润最大化，会寻求成本最低的治理方案，从而提高治理的成本效益。此外，市场化可以通过多样化的参与主体和工具，如绿色债券、绿色基金等，分散生态环境治理的财政风险和投资风险。
促进生态产品价值实现
在过去的项目建设中，保护与开发往往相互脱节，生态环境保护被视为公益性服务，由政府单方面投入，关联产业开发则交由市场，这使得生态环境保护成为经济发展的负担。EOD模式通过将生态环境治理与产业发展相结合，实现生态产品的市场化经营，促进生态产品价值的有效实现。在EOD模式下，生态环境治理成为产业发展的基础和成本，有效提升了生态环境质量并丰富了生态产品的供给，进而显著提升了生态系统生产总值（GEP）。同时，EOD模式将生态产品价值转移到与此相关联的产业上，助力生态优势转化为产业发展优势，进而实现了产业增值溢价，带动国内生产总值（GDP）的增长，推动GEP与GDP双提升、双发展[4]。EOD模式强调“生态产业化”发展，即将自然资源利用与产业发展直接挂钩，促成相关产业落地实施，激活多元产业、延伸产业链条、发挥产业的乘数效应，释放更大的产业经济能量。
推动区域经济高质量发展
EOD模式通过生态环境治理与产业发展的融合，推动区域经济的高质量发展，实现经济发展与生态环境保护的“双赢”。落地实施的EOD项目的主要收入来源包括产业经营性收入及其他收入。EOD模式通过对项目组织实施方式的创新，以生态环境治理提升产业开发价值，以产业收益反哺生态环境治理，实现经济发展和生态保护的融合共生。从具体的业态角度分析，EOD模式关联产业包括“生态＋农业”“生态＋文旅体”“生态＋医养”等环境质量依赖型产业，以及精密制造、数字经济、洁净医药等高新技术创新创业等产业，为区域经济高质量发展注入了更高附加值的发展动力。
EOD实践中存在的问题与相关建议
存在的问题
第一，项目谋划贪大求全，项目实施观念尚需转变。部分项目的参与方对EOD模式机制仍存在认识不清的情况，对EOD模式的核心要义把握不准，盲目包装EOD项目。一是重打捆、轻谋划。将不同类的项目简单捆绑，不考虑生态环境治理需求、治理和产业的关联性，以及项目一体化实施的可行性，“生拉硬凑”，造成项目布局分散、关联性差，与EOD模式要求不匹配。二是重投资、轻产业。部分项目实施者不理解EOD模式项目是通过环境质量改善为产业带来收益，忽视其依靠产业持续经营平衡投资的本质，仅注重投资建设，忽视产业经营，难以确保项目的可持续性。
第二，项目前期基础工作不扎实，导致项目落地慢。部分项目的前期基础工作开展不扎实，导致项目后续实施困难。一是未充分开展市场调查。EOD项目实施的关键在于产业的可持续经营，要求产业与生态环境有较好关联度、市场需求和关注度高、收入预期稳定等，须为当地的特色优势产业。但是，在实践中，部分项目未充分开展产业调查研究和市场测试，项目落地实施和持续经营缺乏依据和确定性，且诸多项目由于产业收益预期不足，不能获得社会投资和金融支持。二是项目的要素条件落实不够细致。在EOD项目中，资源要素起到关键性和基础性作用，如用地用海、自然资源、生态环境权益、人才技术等要素须得到有效保障。有些项目在前期未对要素保障机制进行细化落实，导致后续项目在落地过程中由于土地指标缺失、用地性质不符、技术措施缺乏等而难以推动。
第三，实施主体实力不足，产业运营能力有待强化。EOD模式属于新型项目组织模式，其项目本质仍是市场化的企业投资项目。EOD项目市场主体需要具有多资源要素整合能力、长链条投资—建设—运营能力、跨行业产业经营能力。传统项目实施主体的业务能力通常聚焦单一的行业领域，在EOD项目投融资、建设施工、产业经营等环节可能存在短板。例如，建筑类企业善于施工建设，但在产业经营方面的能力不足；传统的地方融资平台善于整合资源，但在建设施工和产业经营等方面存在短板，其自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展的意识不强；民营企业综合考虑项目的长周期风险，以提供技术、参与经营的“轻资产”方式参与，却不愿意参与投资。因此，具备集项目策划、融资、建设施工、产业运营等能力于一体的市场主体尚需培育。此外，地方政府作为EOD项目的组织主体，未建立完善的部门协同推进机制并为项目实施主体赋能，导致项目面临审批难、程序多、环节杂、进展慢、效益低等诸多问题。
第四，金融政策支持力度不够，金融产品创新不足。在EOD项目中，生态环境治理投入具有公益性，投资回收周期较长，存在一定的经营风险。这些特性使得传统的融资渠道无法参与并提供足够的资金支持。金融机构尚无专门针对EOD项目特点的精准性支持政策，金融让利力度仍显不足。政策性开发银行仍延续基于“传统”开发项目进行的领域分类，导致项目实施割裂，如将生态旅游等部分经营属性内容纳入“负面清单”而不予支持。商业性金融机构重点考虑项目风险和未来收益率，因此EOD项目难以被纳入其支持范围。目前，江苏省对EOD项目给予“环保贷”“环保担”等增信措施，广西壮族自治区对EOD项目给予“生态贷”等贴息政策。然而，国家层面尚无增信担保、贷款贴息、资源支持等鼓励政策，对创新模式缺乏相应的鼓励性和针对性措施，金融机构在项目审贷时顾虑较多，从而导致资金支持力度不足，政策精准性不高。
思考与建议
第一，加强项目参与方对EOD模式的认识与理解。建议相关部门开展针对EOD模式的宣传与培训，邀请专家对EOD模式的核心要义、政策要求、实施流程等进行全面讲解，帮助项目参与方准确理解EOD模式。同时，应提升项目谋划水平，在项目谋划阶段充分考虑生态环境治理需求、治理与产业的关联性以及项目一体化实施的可行性，避免简单捆绑不同类项目。应以解决区域突出生态环境问题为导向，识别实施紧迫性强、生态环境效益高、对关联产业具有较强提升价值的生态环境保护与修复项目；应结合区域自然资源禀赋和生态环境治理突出问题，选择与生态环境关联度高、经济发展带动力强、项目收益好的产业开发项目。此外，应建立全生命周期管理制度，完善建设、运营环节的监督管理办法，涵盖验收评估、后评价、信息公开等内容，确保项目规范建设运营，并适当对项目实施主体和监管主体开展考核，强化考核结果运用和问题整改。
第二，强化项目实施保障与评估。应针对EOD项目对当地经济的长期影响进行科学评估，综合考虑生态环境改善、产业发展、社会福祉、区域品牌价值等多个方面。要科学确定评估目标和指标，如环境治理成效、经济社会发展、生态产品价值实现等。通过环境监测数据评估项目实施前后的生态环境变化，如水质、空气质量、生物多样性等。分析项目对当地GDP的贡献，包括直接贡献和间接贡献；评估项目对当地就业的影响，包括就业数量、就业质量和就业结构的变化；评估EOD项目对当地产业发展的影响，特别是对生态农业、生态旅游、绿色能源等产业的推动作用；评估项目对提升当地区域品牌形象和吸引力的影响，分析项目是否有助于吸引外来投资和人才。建立持续跟踪与调整机制，定期更新评估结果，并根据评估结果调整项目实施策略，以确保项目目标的实现。
第三，完善政策体系与协同机制。建立多部门协同推进机制，由发展改革、自然资源、生态环境等部门共同牵头，财政、文旅、水利、科技等部门协同配合，统筹产业、土地、环保、信贷、财税等多方面的政策，系统考量EOD项目的必要投入与合理回报，创新激励机制、支持政策和投融资模式。完善项目管理办法，加强政策衔接，提高项目的可融资性。加强政策引导与激励，细化项目申报、审批、实施、监管、评估等各个环节的具体规定，确保政策的可操作性和透明度。建立项目激励机制，如税收减免、财政补贴、绿色信贷优惠等，吸引更多社会资本投入EOD项目。培育或引入综合实力强、专业化水平高、运营管理经验丰富的市场主体，加强对开发主体全生命周期建设的运营管理，提高产业反哺能力。在项目实施阶段，优先推进回收周期短、市场化程度高、现金回收强的子项目，同时注重挖掘各子项目本身的潜在价值。
第四，加大金融政策精准支持力度。建议将EOD项目作为生态产品开发整体项目纳入绿色金融支持的核心范畴，将支持力度纳入金融机构绿色金融考核评价体系。不应再区分EOD项目的产业建设类型，而应将其作为一体化项目按照生态环境治理类型给予金融资金支持。推动制定EOD项目贷款规程，在贷款定价、期限、利率、收费及还款方式上给予差异化政策倾斜，提供长周期、低成本的资金支持。推动国家开发银行等政策性金融机构开发新金融产品支持环境服务业项目，适度放宽贷款主体不良贷款容忍度，激励企业开展技术融合创新和服务模式创新。借鉴江苏省、广西壮族自治区等地区的经验，通过贴息、补贴等方式给予项目收益补偿。探索建立专业化担保、风险补偿资金池等机制，促进融资担保机构充分发挥增信降费、分险等功能。建立授信审批绿色通道，优化审批流程，将EOD项目纳入重大、重点项目管理，建立授信审批绿色通道，执行优先受理、优先入库、优先调查、优先审查、优先审议、优先审批、优先发放“七优先”政策。鼓励金融机构参与项目的策划与实施。
结语
EOD模式作为新时代中国特色社会主义生态文明建设的重要实践模式，对于推动生态环境治理市场化、促进生态产品价值实现、推动区域经济高质量发展具有重要意义。未来，应进一步加强EOD模式的理论研究和实践探索，完善相关政策体系，推动EOD模式在更广阔的区域和领域得到应用和推广。
作者
李宏伟：中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部生态文明建设教研室主任、教授
王溢晟：中共中央党校（国家行政学院）社会和生态文明教研部
本文刊载于《环境保护》2025年第1-2期
参 考 文 献
[1] 戴雪红. 中国式现代化视域下生态文明新形态构建的三重逻辑[J]. 广西社会科， 2024(1): 85-93.
[2] 苗文玉 . 深刻理解生态文明新形态的整体机理 [J]. 哈尔滨工业大学学报 ( 社会科学版 ), 2024, 26(5): 120-128
[3] 逯元堂, 赵云皓, 辛璐, 等 . 生态环境导向的开发（EOD）模式实施要义与实践探析 [J]. 环境保护 , 2021, 49(14): 30-33.
[4] 赵云皓, 徐志杰, 辛璐, 等. 生态产品价值实现市场化路径研究—基于国家EOD模式试点实践[J]. 生态经济, 2022, 38(7): 160-166.
*基金项目：2024厦门市委党校行政学院、社会主义学院校级重大委托课题“厦门生态文明建设制度体系研究”
（转自：生态修复网）
