一、选题背景
2019年底，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，在全国范围内广泛推行全域土地综合整治试点工作，谋求以乡镇为基本实施单元，以乡镇全部或部分村庄为整治区域，整体开展农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复等活动，对闲置、利用低效、生态退化及环境破坏区域实施国土空间综合治理。全域土地综合整治政策自实施以来，已取得一系列阶段性成果，正逐渐成为我国农村地区生产空间集约、生活质量提高、生态环境改善的重要推动力。尽管全域土地综合整治已成为支撑我国生态安全和耕地保护的重要抓手。但作为一项重大创新实践，其在试点过程中仍存在政策执行不到位、资金保障困难、部门利益冲突、持续运营支撑不足等现实困境，实践中面临多项约束。
作为优化土地资源配置、促进生态产品价值实现的重要工具，全域土地综合整治的内涵需要不断深化。EOD模式不仅是理念，更是一种实践方法，它兼顾了“保护与开发”的双重属性，不仅是贯彻习近平生态文明思想的重要举措，更是践行绿水青山就是金山银山的关键路径，可为全域土地综合整治提供崭新思路。因此，本文构建以生态产品价值实现为目标、以EOD为理念、以全域土地综合整治为工具的理论逻辑框架（图1），通过三者有效衔接，共同推动全域土地综合整治效率提升，实现生态价值最大化。
二、思路创新
其一，从生态价值流向看，EOD理念以生态环境治理为基础，通过生态环境修复、生态资源开发、生态污染治理、生态景观维持，使生态产品增值，可实现生态环境优化的目标，进而赋能特色产业发展；其二，从经济价值流向看，EOD项目注重发展生态环境特色产业，通过资源配置利用、产能效率提升、产业链条延伸、产业结构多元、产业转型升级，提升产业价值，产生的收益反哺生态环境治理；其三，从权益流向看，EOD项目推动多元主体权益统筹，通过完善制度设计、构建保障体系、设计权益分配标准、打通权益实现路径，落实政府、企业、农民、村集体等各利益主体的基础保障权利、稳定收益权利、风险投资权利等分层权利，并建立资金和股份等收益在不同主体之间转移的良性循环机制。
三、研究结果
结合“目标—理念—工具”理论逻辑，虽然可以将EOD理念与全域土地综合整治两者结合，但在实践过程中仍面临路径模糊的困境，实现理论逻辑到实践路径的有效衔接至少包含以下三个关键点（图2）。一是打通“生态价值流”，打造土地利用“产品包”，形成具有市场动力的供地新方式（图2中方形虚线环（外环）），通过统筹保护类资源和开发类资源打造土地要素资源包，整合人地业钱打造土地开发资产包，合理利用分配土地增值收益打造土地投资资本包。二是打通“经济价值流”，构建三资转化平台，理顺全要素资源的三资转化机制，即土地要素资源、土地利用资产、土地投资资本三大核心要素，要素链接形成方形虚线环（内环），三资转化平台通过将土地各要素与生态导向开发治理放到统一市场化平台，为资源价值转化提供评估、收储、运营标准，形成明晰的自然资源价值显化标准与渠道。三是打通“权益流”（图2中间的圆柱体），围绕多元主体权益统筹衍生出核心圆环，多元主体开发运营，协调村集体、消费者、金融机构、地方政府、运营企业等主体之间的关系，保障权利、责任共担、利益共享，整体统筹收益的公平分配，实现生态产品供给及价值高效转化。
第一，打造土地利用“产品包”，实现EOD供地新方式
从生态价值流出发，以国土空间规划为引领，按照“生态用地+产业用地+农用地”“工业用地+林地”“居住用地+产业用地+农用地”等差异化组合模式“打包”制定用地计划。EOD供地新方式需坚持保护耕地和生态安全，通过联动居住用地、商业办公用地、工业用地等“生产生活发展用地”，耕地、林地、湿地、草地等“生态农业保护用地”，整合收益良好的关联产业项目与生态农业项目，实现协同开发。为了提高市场动力，可进一步从空间优化置换、产权激励、用地指标流转使用等维度提供政策支持，设计“人—地—业—钱”要素统筹方案，如对社会资本参与生态保护修复工作的项目给予新增建设用地指标等奖励。
第二，构建三资转化平台，明晰自然资源价值显化标准与渠道
从经济价值流出发，三资转化机制将土地及其附着生态空间作为标的物，通过盘活空间经济价值，使自然资源转为有形资产，有形资产又可作价入股引入投资，从而实现“资源、资产、资本”的一体化管理。构建三资转化平台的核心任务是明确“三资”转化标准，按照“分散资源输入、集中产业输出、项目综合收益”的经济运行逻辑，为生态空间资源价值转化提供评估、收储、运营、交易以及融资等渠道。在具体实现路径上，一是要摸清资源“家底”，全面调查生态空间范围内资源数量、质量、分布状况，通过确权登记明晰各类资源归属，推动耕地、林地、草地等自然资源转变为资源性资产，农村集体建设用地转变为商业、工业、居住等经营性资产；二是在建立健全资产评估机制和完善市场交易机制的基础上，利用资产出让、租赁、作价入股、特许经营、成立基金等手段，使得国土空间资源被赋予融资属性，通过资本介入推动生态产品和产业的投资运营，实现资源的经济价值；三是通过设计项目收益分享和变现机制，将政府、企业、农村等各利益主体的基础保障权利（如所有权、使用权）、稳定收益权利（如经营权）、风险投资权利（如分红权）等分层权利有效转化为可逐步显化的资金，提升各利益主体持续参与的积极性。
第三，多元主体开发运营，保障权利、责任共担、利益共享
从权益流出发，EOD导向的全域土地综合整治需明确各利益主体的权责利，推动多元主体协同合作，责任共担、利益共享。首先，政府负责搭建平台，引导多元主体共同参与，形成“共富联合体”，为生态保护修复提供财政资金和政策支持，同时也扮演好监管者角色。其次，权益流的打通有助于激励企业的主动性和创造力，谋划运营具有市场竞争力的生态产业项目，在承担生态保护责任的同时实现企业盈利目标，如在自然资源条件优越的区域发展生态资源保护利用和集体经营性建设用地开发运营捆绑的绿色产业等。第三，村集体承担组织协调与资源管理者的任务，带领村民作为全域土地综合整治项目的直接参与者与受益者。第四，金融机构通过发放贷款、绿色债券等融资方式，为生态项目开发提供资金支持。第五，消费者购买和使用生态产品，践行绿色消费理念，满足生活需要。最终，建立从生产到消费的良性循环，多主体共同谋划生态产品价值。
四、研究案例
以广东省梅州市新铺镇为例，案例地践行EOD理念，实施“全域土地综合整治+山水保护修复”项目，探索出以空间规划体系为引领、生态环境治理为基础、农用地与建设用地整理为核心、三资转换路径为抓手的“新铺模式”，畅通生态价值流、经济价值流、权益流，为其他地区提供经验借鉴。为解决发展困境，新浦镇全域土地综合整治围绕“人、地、业、钱”核心要素，着眼于生态价值流、经济价值流、权益流，精心策划并实施部署，旨在重构乡村的生产、生活、生态（“三生”）空间，全面提升乡村价值。
首先，新铺镇全域土地综合整治突出打造土地利用“产品包”，促进耕地保护、建设用地优化与生态修复协同发展，畅通生态价值流。在“地”的维度上，围绕石窟河与石扇河双河流域，积极推动全域土地综合整治试点与山水生态修复“双试点联动”。
其次，构建三资转化平台，理顺全要素资源三资转化机制，畅通经济价值流。在“钱”的方面，梅州市通过多元化资金筹集机制与严格的资金监管，整合“专项债+专项资金+社会资本”，在明确界定各项资金使用范围的基础上，探索构建“财政资金支持+社会资本滚动+金融工具联动”思路，协同推进系列项目建设（图3）。
针对“业”的要素，梅州市积极探索产业导入与融合发展路径，推动一二三产深度融合。此外，当地倡导多主体协同合作，通过“党建+公司+农户+基地”模式，畅通权益流。新铺镇在推动全域土地综合整治工作中取得宝贵经验和实战成效，在EOD理念的引导下，通过“四田（调田、汇田、增田、聚田）+四地（建立腾挪存量地、盘活闲置地、集聚宅基地、入市集建地）+四治（治山、治水、治林、治田）”集成式全域土地综合整治，释放土地要素活力，以全域土地综合整治为实施“工具”，畅通生态价值流、经济价值流、权益流，最终实现了自然资源资产价值。
五、研究建议
EOD理念下的全域土地综合整治倡导通过土地承载的生态资源综合利用，从“保护”向“保护+利用”挖潜，实现保护与收益有机统一，为全域土地综合整治项目开展提供理论指导，为政府决策提供新视角。第一，结合生态资源禀赋与土地利用类型，打造涵盖生态、文旅、农业等“产品组合”，商业、住宅、工业、农业等“用地组合”，租赁、入股、弹性年期出让等“供地组合”，总结搭配方案，灵活满足不同类型项目用地需求。第二，建立集评估、收储、运营等功能于一体的“三资”转化平台，构建“政府引导资金+社会资金”的多元资金参与模式。第三，建立多元主体协同合作机制，积极争取上级工作政策支持。政府借助财政补贴、税收优惠、金融扶持等政策工具积极引导，企业、村集体等多主体配合政策执行，协调资本、土地、产业等投入，同时应确保收益能够惠及当地农户，形成生态产品价值实现的良性循环。
从单一土地整理到“三块地”改革，再到全域土地综合整治，在国土空间规划严控增量、盘活存量的背景下，农村土地利用出现结构性变化，如何培育农村土地的“造血活血”能力、实现生态资源可持续开发利用是实现生态产品价值的核心路径，这需要有为政府、有效市场、有志企业、有机社会多元主体的共同努力。
作者简介
第一作者：仝德
通讯作者：吾买尔艾力·艾买提卡力
1.仝德，北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院副教授，博士生导师，主要研究方向为土地经济与城市化。
2.徐珩，北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院硕士研究生，主要研究方向为全域土地综合整治。
3.潘向向，北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院博士研究生，主要研究方向为土地政策与规划实施。
4.吾买尔艾力·艾买提卡力，新疆师范大学商学院讲师，主要研究方向为土地利用。
(生态修复网)（转自：生态修复网）
