# 核心提示 #
本文从历史演进、现实条件和目标驱动三个维度，深入分析了全域土地综合整治的必然性、长期性和阶段性内涵与特征，及其在解决土地问题与推动乡村振兴中的重要作用，并提出了完善相关政策机制、加强要素保障、分时分类分区推进等应对策略。
本文引用信息
肖武,黄璐瑶,吴次芳.论全域土地综合整治的必然性、长期性和阶段性[J].中国土地,2024(10):14-19.
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全域土地综合整治是深化土地制度改革的重要抓手。当前，国家和地方正积极探索相关制度创新，推进相关试点实践。截至2023年，全国范围内共设有1304个全域土地综合整治试点，不断推动新时代国土空间治理提质增效。但在实施过程中，不少地区仍暴露出政策理解不够到位、规划传导不够清晰、潜力分析不够充分、项目设计不够合理、资金管理不够平衡等问题。2024年8月，自然资源部印发了《关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》（以下简称《意见》），安排部署具体要求和内容。笔者认为，未来全域土地综合整治应严守《意见》规定，立足当下、谋划长远、循序渐进、因地制宜、分类施策。
全域土地综合整治的必然性：一种理论新解
全域土地综合整治是土地制度的革新，萌芽于历史的积淀，在现实的塑造和目标的驱动下逐渐发展成熟（见图1）。
图1 全域土地综合整治的必然性基本逻辑
历史演进：既有经验的变革与发展。回顾历史、总结经验，从中得出规律性认识，形成科学理论进而指导实践，这是我国制定方针政策的优良传统。在国际争端、自然灾害和工业化、城镇化的冲击下，土地整治在缓解粮食紧缺、耕地撂荒、环境破坏、空心村现象等一系列问题上崭露头角。其整治目标和内容也随着时代更替呈现出不同特征，大致可分为提高农地生产力的简单整治、特定目标设施改良和面向城乡融合发展的综合整治三个阶段。
全域土地综合整治的提出，正是紧跟土地政策更新的步伐，实现从治理型整治到发展型整治的转变。从某种意义上说，其不仅继承了历史经验，亦成为推动变革的强大引擎，体现了“变”与“不变”的统一。所谓“不变”，即全域土地综合整治延续了以农村土地为出发点的整治思路，实行调配资源与优化布局并举，推动土地节约集约利用，保障粮食安全和社会稳定；所谓“变”，则是倡导整治区域的全域性和整治内容的全面性，采用系统性思维，以山水林田湖草沙全要素为整治对象，全方位改善生产、生活、生态条件。全域土地综合整治继承优秀经验，提出现代土地管理新的理论框架与实践路径，为应对新时代的复杂土地问题提供了更为科学和系统的解决方案。
现实条件：外部环境的压力与动力。全域土地综合整治的基本逻辑由土地内外部条件共同决定。内部条件指土地资源的利用特性，外部条件则涵盖新时代下的环境约束、制度压力、经济发展、技术创新及社会价值观转变等。在我国当前的社会经济背景下，推动全域土地综合整治是对外部环境的深刻回应，具备现实必然性。
环境的变化是推动社会变迁的基本前提。我国过去以小农经济为基础，随着人口增长与城镇化进程加快，耕地供需矛盾日益突出，生态破坏和资源过度消耗的问题加剧，严重损害土地可持续利用。随着生态文明建设的推进，社会对环境保护和可持续发展的重视程度不断提升，公众在关注土地的资源属性、经济属性之外，逐渐重视土地的生态属性。辩证统一的高质量发展模式，催生了多目标协同的生产生活习惯和综合治理机制。地方政策制定者迫于生态环境压力和既有政策影响，不断调整土地整治内容，通过政策手段保障土地资源的合理配置和土地制度的合法性。同时，市场化机制及多元主体的参与等有效缓解了资金困局，这都进一步增强了全域土地综合整治的可行性。
目标驱动：多维目标的实现与融合。人类在土地整治初期，以经济利益为导向，忽视了土地的承载能力和多元价值，进而破坏了生态环境，难以适应新时代发展进程。当今社会面临的资源枯竭、环境破坏等问题，归根结底是人与地之间的矛盾。
人具有生物属性和社会属性，依赖于土地提供生产要素和生产资料，并通过一系列社会实践活动，满足自身经济利益、安全需求、社会参与和价值实现等。而土地作为一种多功能资源，具备资源供给、气候条件、景观生态等多重作用。全域土地综合整治正是围绕这一矛盾，通过统筹规划农用地、建设用地和未利用地，推动高标准农田建设与节约集约用地，促进城乡要素流动与产业转型，实现土地资源的优化配置；通过增减挂钩、布局优化，促进城乡要素流动和产业转型；通过协调多部门综合治理，改善人居环境，传承优良乡风，维护生态良好、生物多样性稳定。综合以上举措，全域土地综合整治通过充分调动人地资源，综合显现出土地的资源、生态、经济、社会、文化和美学等价值。总体而言，全域土地综合整治打破人地要素孤立存在的状态，转向人地利益互惠、功能协同、价值共生的双向协调、反馈、合作路径，是助推乡村全面振兴的必然途径（见图2）。
图2 全域土地综合整治目标驱动与人地关系协同共生基本逻辑
全域土地综合整治的长期性：一种系统谋划
全域土地综合整治是庞杂的系统性工程，投入较大、工期较长、牵涉部门较广，项目实施不可能一蹴而就，项目成效也很难立竿见影。
核心要义。目前，部分地区错误理解了全域土地综合整治的要义，一味追求短期利益，而忽视了生态、经济、社会的长远影响。如，有的地方不经调查研判就全面推进合村并居、农田“上山下海”，导致生产生活用地分离、成本增加、耕地撂荒、生态失衡等。又如，部分地区利用永久基本农田调整的政策红利，触碰生产红线、生态红线，导致农田质量下降、空间布局紊乱、生态恶化等。
因此，笔者认为，全域土地综合整治应坚持长期性原则，系统谋划、综合治理，从源头防范风险，构建起“资源可持续—结构稳定—效益长远”的整治系统（见图3）。首先，各地应明确资源组合边界，统筹自然与社会经济要素，结合地域条件，发挥资源的协同效应；其次，畅通城乡要素流通渠道，完善增减、增存、增效多维指标体系，促进乡村特色产业发展与城乡用地优化；最后，以“生产—生活—生态”功能协同为导向，强化空间识别和耦合应用，通过长远规划推广全域土地综合整治，让整治成果惠及更多农民。
图3 全域土地综合整治的长期性基本逻辑
整治路径。一是单项目高效推进。笔者认为，在全域土地综合整治长期性的核心要义指引下，整治路径的安排尤为重要，必须从单个项目抓起，秉持全生命周期理念，将高标准保护、高水平开发、高效能治理落实到整治路径的各个环节中去。在目标环节，各地应将“以人为本”作为第一要义，适应中国式现代化进程下的城乡融合发展体制机制，分层设置短期目标与长期目标，逐步绘就宜居宜业和美乡村愿景。在规划环节，各地应兼顾“大视野”和“小切口”，明确“省级部署—县级推进—乡镇实施”的规划传导关系，建立起全域土地综合整治专项规划体系，以上级国土空间长期规划指导实际行动，以特色化、多样化整治项目回应国土空间治理顶层设计。在管理环节，政府部门一方面要支持和延续整治项目的实施，一张蓝图绘到底；另一方面要落实项目化、清单化、责任化管理，提升部门间沟通与合作，同时吸纳事业单位、高校、企业、基层党组织、乡贤等相关力量，用活人力资源，建立起“政府带动—人才驱动—基层推动”的工作队伍。在实施环节，各地应遵守保护优先、节约优先原则，在允许范围内尽可能探索资源可持续利用和结构稳定的最优状态，为实施单元内村民创造更大效益。在监测评估和后期管护环节，各地应严格按照土地整治验收和综合评定要求，严把“质量关”和“程序关”，鼓励按照“子项目验收—年度阶段性验收—整体验收”的流程实施评估管护，通过落实管护责任、设定长效监测期限等方式，确保项目的长期可行性和稳定性。
二是多项目集成有序。单项目的高效推进是多项目集成效应发挥的基础，而多项目的合理有序布局为单项目的实施创造了有利环境。全域土地综合整治将“头痛医头、脚痛医脚”的固化模式转变为“预防为主、防治结合”的战略导向，用一张“蓝图”统筹协调多区域、多项目，预判可能出现的资源危机和结构失衡，并从民众的长远利益出发，运用共建共享等方式破解相关难题。笔者认为，政府相关部门在其中应主动承担主导责任，基于深入调查分析作出谨慎判断，严格项目报批和审核。
全域土地综合整治的阶段性：一种实践抉择
全域土地综合整治涉及全域全要素，牵一发而动全身，必须实事求是、科学谋划，将整治工作与区域社会经济发展紧密结合，充分考虑我国区域发展的差异性和地域性特点，探明区域实施基础，并以自然迫切度为根本遵循、以经济可行性和社会接受性为外部约束展开适宜性评价，制定阶段性项目实施方案，明确项目的适宜性和优先次序（见图4）。
图4 全域土地综合整治的长期性基本逻辑
全域土地综合整治的阶段性基础。一是自然迫切度。山水林田湖草沙共同体具有空间异质性和脆弱性特征，亟须全面、科学地监测与调查，以实现对区域自然资源状况和发展态势的准确认知。笔者认为，各地可借助多学科知识和多领域技术工具摸清资源家底，并围绕耕地破碎化、空间布局无序化、资源利用低效化、生态环境退化等问题制定清单，依据整治的迫切度划定实施单元。
二是经济可行性。全域土地综合整治资金需求通常较大，而部分地区盲目照搬优势区域经验，却由于财政资金不足、产业动能不强、技术欠缺等问题，导致项目难推动、以次充好等现象时有发生。为避免此类问题，地方政府应充分把握当地经济发展规模，考量人均生活水平、经济活力和产业结构等，将有限的资金优先投入最紧急且重要的项目中，并通过引导融资模式创新，规范多元资本的投入，缓解财政压力。
三是社会接受度。社会治理能力可从教育水平、公平正义、社会保障和社会参与等维度衡量，社会治理能力越强，社会对制度革新的接受度也越高，政策落实的推动力越大。为提高整治效率，地方政府应充分调动群众和村集体组织参与决策、实施、反馈的积极性，不断深化“上下联动”机制，探索协同治理和利益共享模式。
全域土地综合整治的阶段性抉择。一是整治初级阶段。初级阶段通常面临地区发展水平落后或协调能力较差的情况，应聚焦主要矛盾，逐步解决关键问题。纵观土地整治的历史，农用地整治是重中之重，其着重解决的是耕地零散破碎、非农化、非粮化、设施陈旧等问题。笔者认为，实施过程中，在保持“三区三线”和空间布局总体稳定的前提下，各地可通过局部优化和统筹布局，促进农用地集中连片整治、质量提升和生态化改造，改善农业生产条件和生态环境。其中，涉及产业转型的，需坚持绿色发展，深入挖掘绿色资源，协同推进降碳减污，促使传统产业向绿蝶变，构建起“资源—产出—再生资源”的循环模式，持续加深生产链上下游的融合，助力农业现代化建设；涉及地理条件苛刻的地区，应遵循保护优先原则，探索立体农业、生态养殖、智慧农业等特色项目。
二是整治转型阶段。笔者认为，在资金相对充裕或生活改善需求较高的地区，农村建设用地整治应成为重点。一方面，各地应完善宅基地布局优化、保障公共基础设施和服务设施，引导村民集中居住、产业集中布局，做到土地利用效率提高与村民生活质量提高同步、产业转型升级与生态改造稳步提升同步，进而改善农村整体面貌。另一方面，各地应加快城乡融合发展进程，促进土地、人口、资本等要素的有序流动；在保障村民安置、农村基础设施和公益事业用地的前提下，各地可将建设用地指标优先用于农村三产融合发展，进一步完善土地资源流转机制，确保增减挂钩的规范操作。
三是高质量发展阶段。在经济社会进入高质量发展阶段，全域土地综合整治的重点转向绿色、循环、低碳的全面发展，强调自然生态与经济社会的协调统一。笔者认为，这一阶段倡导“土地整治+”模式，将土地整治与脱贫攻坚成果巩固、乡村振兴紧密结合，并融入互联网、文化、休闲等多元形态，开拓土地整治新格局。其中，在整治理念上，各地应更加注重全域、全要素整合，通过精准配置资源和精细化管理，发挥区域比较优势，增强土地要素对主体功能优势地区的发展保障；在整治重心上，各地应探索耕地保护补偿、森林生态效益补偿和“富村惠农”补助等；在整治内容上，各地应增设乡村风貌与乡土文化保护，推动传统建筑修复、历史景观恢复和乡村旅游发展，将文化自信和美学追求融入整治环节，建设美丽乡村且赋能乡村可持续发展。
应对策略
针对当前全域土地综合整治实施过程中面临的政策瓶颈、动力不足等问题，笔者建议，进一步探讨和完善相关政策措施，以更好地推动整治工作有序开展。
坚持历史与现实逻辑的统一，推动政策与机制创新。笔者认为，在全域土地综合整治的过程中，各地必须坚持历史与现实逻辑的统一，深刻把握时代的变迁和社会发展的脉络。土地整治政策和机制的创新必须以严格制定土地利用规范为基础，在此基础上可在以下方面进一步探索创新，以激发全域土地综合整治的内生性动力。
一是进一步落实“局部微调”布局优化政策落地，打通政策落地“最后一公里”。《意见》明确，全域土地综合整治可结合国土空间规划对土地开发利用方式进行局部微调、统筹优化。目前，全域土地综合整治仍处于耕地保护等政策的衔接期，近期自然资源部、农业农村部联合发文改革完善耕地占补平衡管理，但对于永久基本农田与生态红线布局正向调优及打包审批等政策的程序、流程、标准等，各地尚需进一步明确和落实。
二是进一步探索耕地复合利用的用途管制政策创新，推进耕地可持续利用。2021年以来，全国耕地总量增加1758万亩，连续三年实现净增加，遏制了耕地持续多年减少的态势。但如何让新增耕地可持续和耕作者能持续性利用是新的命题，也是应对“撂荒化”和“非粮化”的重要挑战。在保障粮食产能的情况下，各地可推进“耕地+”复合利用，比如探索“再生稻+生菜”“土豆+葡萄”等有益组合模式，通过耕地复合利用不仅可以提高土地利用效率，还能在保护耕地资源的同时，实现多种土地功能。
三是进一步促进建设用地等指标要素流动，激发和释放节约集约用地的动力机制。在现行经济形势下，如何让自然资源要素成为保障和推动经济社会高质量发展的源泉，推进优势地区可持续发展是科学问题，也是实践难题。各地可通过“锁定总量—盘活存量—提升流量—严控增量”的措施，促进新增建设用地指标要素的有序流动，同时探索新增建设用地指标要素在城市开发边界外布局落地的模式，这将更大激发和释放全域土地综合整治的动力。
强化目标内容紧密衔接，提供全要素保障。笔者认为，全域土地综合整治是系统解决“钱从哪里来、人往哪里去、地从哪里出”的平台和抓手，必须坚持系统谋划，加强目标与内容的紧密衔接，将资源整合与合理配置融入整治的全过程，加大对各要素的保障力度。
一是建立多渠道、多层次资金保障体系。在政府层面，各地应加大财政投入，将全域土地综合整治规划纳入县级国土空间规划和村庄规划，进一步确立其法定地位。在社会层面，各地应积极引导社会资本参与，通过市场化运作和政策支持，形成政府与市场共同发力的资金保障模式；探索创新性的融资模式，如设立土地整治基金，吸引更多社会资金投入，缓解资金压力；规范项目收入来源，出台风险管控措施，避免出现隐性债务。
二是完善人力资源合理调配的方式。各地可通过优化人口布局、宅基地集中整治，促进农村人口有序流动和安置；调整农村产业结构，为劳动者提供更多的就业岗位，同时对其加强职业教育和技能培训，进而保障农村人口稳定的就业机会和收入来源。
三是盘活存量土地资源合理利用的模式。各地可科学调整土地权属，并依法依规按流程执行，明确土地产权主体，充分征求相关权利人意见，根据等价交换等质量替代的原则，实行协商调整和置换；不断完善地理空间识别技术，精准识别存量用地，精准开展村庄建设用地整理腾挪；做好低效用地和闲置土地清除处置工作，依法征收违反土地出让合同、未开发和开发不充分的用地，其中对部分企业用地可采用经济补贴等回购政策加以处理。
做实做细适宜性评价，分时分区分类整治。笔者认为，全域土地综合整治的必然性、长期性、阶段性要求在实施过程中必须结合实际情况，因地制宜地开展适宜性评价，确保整治工作科学有效。
一是分时整治，科学规划整治时序，避免“一刀切”，并根据不同地区的自然条件和社会经济发展水平，制定分阶段的整治计划。合理的整治时序，不仅可将有限的资源集中起来，提高整治效率，还能降低对当地经济与社会生活的负面影响。
二是分区整治，根据土地资源的利用类型、生态环境的脆弱程度及社会经济条件的差异，将整治区域划分为不同类型，并制定相应的整治措施。如：农业生产区应重点推进土地平整、土壤改良、农田防护、灌溉排水工程和田间道路工程；生态脆弱区应重点加强生态修复与保护，限制人为干扰；经济发展优势地区应适当倾斜安排基础指标落实政府重大战略、省级重大产业项目、重大民生工程，进而带动周边区域融合发展。
三是分类整治，贴近群众需求，化解不同类型土地利用存在的问题。各地可从村庄类型、国土空间用途类别、地理方位、生态系统修复层次等方面研究制定不同的分类整治标准；结合规划定位，明确区域整治的重点方向，充分挖掘区域的产业形态、矿产能源、历史文脉等特质资源，奋力打造“千村千面”的魅力图景。
（作者肖武、吴次芳分别为浙江大学公共管理学院研究员、教授，黄璐瑶就读于浙江大学公共管理学院）
(生态修复网)（转自：生态修复网）
