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提要：欧洲议会刚刚表决通过了碳边境调节机制（CBAM）的“一读”文本，这是针对去年7月欧委会公布的“立法草案”的正式修正意见，是碳关税立法的重要进展。 本文对比了欧洲议会的修正意见与欧委会“立法草案”的重要不同之处。 |
刚刚，欧盟的碳边境调节机制（“碳关税”）立法取得了重要进展。在欧洲当地时间6月22日下午3：40（北京时间晚9：40），欧洲议会全体表决通过了碳边境调节机制（CBAM）的“一读”文本，这是针对去年7月欧委会公布的“立法草案”的正式修正意见。
今天的投票原本应该在两周前进行。但是那次投票因为戏剧性的变故被取消了。今天的投票基本上扫除了上次变故给CBAM立法进程蒙上的阴影。现在，参与立法的三方——欧委会、欧洲议会和欧盟理事会的方案都摆在了桌面上，进行“三方会谈”的条件已经具备。
与欧委会一年前拿出的“立法草案”相比，欧洲议会今天通过的修正方案有很大变化。最重要的是，碳关税的起征日期向后推迟了一年——从2027年起征。这是欧洲内部各种势力妥协的结果，对中国的相关行业出口是个利好。但也不全是利好。欧洲议会的方案扩大了CBAM的产品范围，增加了有机化学品、塑料、氢和氨，还把进口产品的间接排放（用电排放）纳入了征税范围。后面这两条使得CBAM一下子有了“牙齿”。
因为投票刚刚结束，所以现在还看不到整合的正式文本。笔者暂根据欧洲议会的投票结果和投票前公布的修正意见（相当于候选人名单），归纳一下欧洲议会的CBAM方案与欧委会方案的重要不同之处。等到整合的正式文本公布后，不排除有稍作更正的可能。
一、重要变化
二、其他比较重要的变化
三、来龙去脉和后续发展
2021年7月14日，欧盟委员会提出了碳关税的“立法草案”，这是进入立法程序的第一步。这个“立法草案”同时提交给欧洲议会和欧盟理事会进行审议。首先由欧洲议会进行“一读”，或全盘接受，或提出修正意见。今天通过的“一读”文本就是欧洲议会对欧委会“草案”的修正意见。接下来，将由欧盟理事会对欧洲议会的意见进行“一读”。如果理事会全盘接受欧洲议会的意见，则法案即告通过。否则，理事会将形成自己的修正意见并反馈给欧洲议会。这就会引出“二读”甚至“三读”。
在实践中，由于立法程序过于复杂和冗长，欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会往往采用非正式的“三方会谈”（Trilogue）方式，以期达成共识，促成立法提案尽可能在一读或二读阶段通过。
此前，在今年3月15日，当欧洲议会尚未形成“一读”意见时，欧盟理事会就已经拿出了一个“总体路径”（General approach）。通过这个文件，欧盟理事会已经表明了它的基本态度，并传递给了欧洲议会。现在这三方都形成了各自的CBAM方案。欧盟理事会基本上接受了欧委会的方案，而欧洲议会则对欧委会的方案有较大修改。接下来要看他们能否通过“三方会谈”形成一个都能接受的方案。从现在到完成立法还有一段路要走。预计整个立法程序会在2022年底之前完成。
CBAM立法的时间线
四、说说CBAM的碳足迹
欧盟正在制定的碳关税措施是世界上第一个针对产品的碳含量而采取的贸易措施。从这个意义上讲，它理应被高度重视。但是，CBAM对不同行业的影响不可一概而论，并且它的具体方案还没有最终敲定。目前某些文章存在对CBAM的产品范围和排放范围不问究竟，对其影响过度渲染的问题。
更令人皱眉的是，目前存在一种误导，说企业为了应对CBAM应当计算产品的全生命周期（“从摇篮到坟墓”）碳足迹。这是不对的。欧委会去年在产品环境足迹（PEF）培训中明确表示，CBAM的碳含量计算并不采用全生命周期碳足迹的方法学。说白了，欧盟要求的CBAM碳足迹没有那么复杂。
这里力求准确表述以避免歧义——如果单纯是为了应对CBAM而计算产品的碳含量，也就是未来会被征收碳关税的那部分碳排放，肯定用不着全生命周期碳足迹、从摇篮到坟墓、LCA、PEF、PEFCR、PCR、EPD这些方法。为什么？因为此碳足迹非彼碳足迹。CBAM仅关注企业的“范围一”和“范围二”排放；它既不考虑上游环节（原材料生产）的排放，也不考虑下游环节（使用和报废阶段）的碳排放。而全生命周期碳足迹则必须考虑上下游排放（即使是简化版“从摇篮到大门”也必须考虑上游排放）。换言之，CBAM征税的碳排放不是“全生命周期”的，它仅限于组织内部的生产排放和用电排放（对电力排放是不是征税还没最后确定），而全生命周期碳足迹的碳排放是跨组织的。全生命周期碳足迹当然有它的用处和价值，但它并不是应对碳关税的特效药，甚至并不完全对症。这是一个科学问题，必须实事求是。
（全文完）
作者：吴必轩
海华永泰（北京）律师事务所高级合伙人，中国碳中和50人论坛特邀研究员
该法案特点如下：
一、覆盖面扩大：扩大CBAM的范围
除了委员会提出的产品（钢铁，炼油厂，水泥，有机基础化学品和化肥）外，议会还希望CBAM也涵盖有机化学品，塑料，氢气和氨。为确保顺利实施，有机化学品和聚合物应接受委员会对其技术特性的评估。
二、包括间接排放
欧洲议会议员还希望将CBAM扩展到包括间接排放，即来自制造商使用的电力的排放，以更好地反映欧洲工业的二氧化碳成本。
三、逐步实施CBAM并结束ETS的免费津贴
CBAM将从2023年1月1日起适用，过渡期至2026年底，议会认为必须将其全面实施，用于上述欧盟Emiss部门到2032年，离子交易系统（ETS） - 比委员会提出的早三年。到2032年，出口商应获得免费配额 - 2023-2026年期间为100%，2027年为93%，2028年为84%，2029年为69%，2030年为50%，2031年为25%。
为了避免双重保护，在ETS中给予欧盟行业的任何免费津贴，以解决在没有公平竞争的情况下碳泄漏的风险，应该在2032年之前完全淘汰，届时CBAM将完全启动受保护行业。
此外，议会要求，最有效的欧盟设施应具有出口调整机制，以便在欧盟排放交易体系中获得与CBAM监管的产品出口相关的排放的免费配额，这些排放没有类似于欧盟排放交易体系的碳定价机制。到2025年12月31日，欧盟委员会应提交一份报告，详细评估欧盟排放交易体系和CBAM对欧盟CBAM涵盖的产品的欧盟生产以及出口减损的WTO兼容性的影响。
议会强调，CBAM和欧盟排放交易体系之间的一致性对于尊重世界贸易组织的原则至关重要，并且CBAM绝不能被滥用为加强保护主义的工具。
四、卖碳证增加收入！
议会希望出售CBAM证书产生的收入用于欧盟预算。欧洲议会议员补充说，欧盟必须提供财政支持，至少相当于销售CBAM证书产生的收入，以支持最不发达国家的制造业脱碳努力。这种支持将有助于实现欧盟的气候目标和国际承诺，如《巴黎协定》。
背景
CBAM是“2030年适合55个一揽子计划”的一部分，这是欧盟计划到2030年将温室气体排放量与1990年的水平相比减少至少55%，符合欧洲气候法。
目前，全球燃料燃烧产生的二氧化碳排放量中约有27%来自国际贸易商品，虽然欧盟已大幅减少其国内温室气体排放量，但来自对欧盟的进口的二氧化碳排放量一直在不断增加，从而破坏了欧盟减少其全球温室气体足迹的努力。
原文报道如下；
（一）碳边境调节的背景和概念
1、碳边境调节所处的背景是《巴黎协定》下各国碳中和目标及减排力度存在差异；
2、实施碳定价机制的国家/地区为保护本地企业竞争力以及避免碳泄露，对来自措施较弱国家的产品施加的、与碳排放相关的边境调节措施；
3、碳边境调节是一种贸易关税措施，将碳排放的成本内部化到进口产品的价格；
4、欧盟碳边境价格机制是“Fit for 55”一揽子减排政策的重要部分，其提出与《欧盟绿色新政》、欧盟碳市场（EU ETS）的改革有关。
NATION
（二）欧盟委员会所提欧盟碳边境调节机制建议的关键设计要素
1、碳边境调节机制的调节价格的确定
调节价格=进口产品的内涵碳排放x进出口国的碳价格差
2、欧盟碳边境调节机制体现“名义碳市场”
欧盟碳边境调节机制是针对进口产品的单独体系（名义碳市场），欧盟考虑了EU CBAM与EU ETS现有设计的衔接和对其可能的冲击。被欧盟成员国主管机构认可的申报人需要在每年5月底前向主管机构提交CBAM申报单、CBAM证书以及内涵碳排放、已支付的碳价等信息。
3、欧盟碳边境调节机制的实施阶段划分
第一阶段是过渡期，时间为2023-2025。针对水泥、电力、化肥、钢铁、铝的原材料及相关制成品。申报人只进行信息报告、不涉及资金义务。每个季度，申报人向欧盟成员国主管部门提交一个CBAM报告，涵盖产品信息、碳排放、已支付的碳价等内容。欧盟委员会对信息进行评估，提出是否扩大行业和产品范围的建议。第二阶段是正式期，时间为2026年后。由欧盟委员会评估第二阶段是否纳入间接排放，甚至价值链排放。
4、确定进口产品内涵碳排放的方法
进口产品内涵排放量，既可以通过实际测算，也可以采用缺省值法。针对实际测算的方法，需要提交经过核查的数据。核查机构由成员国机构认可，按照相应的技术规范进行核查，并出具核查报告。缺省值法主要有两种，一种是采用国家区域平均值，另一种是采用欧盟最差10%设施平均值。
5、对于境内外碳价的认可
碳边境调节机制在确定碳价格差时，对于绝大多数通过公开拍卖的欧盟碳价，采取每周计算的方式并且考虑配额免费分配占比的情况。对于境外碳价，如果是针对境外碳税，则考虑出口退税问题，情况相对简单；如果是针对境外碳市场，其碳价的确定则相对复杂。
NATION
（三）欧盟碳边境调节机制对我国的可能影响
1、我国是欧盟第一大贸易伙伴和最大商品进口来源国、欧盟进口商品隐含碳排放的最大来源国；
2、我国出口欧盟的中间产品中80%的碳排放来自金属、化学品和非金属矿物，属于欧盟碳市场高泄露风险部门，一旦纳入碳边境调节会对出口产生巨大影响；
3、围绕EU CBAM的影响已有开展了很多研究工作。在数据和假设不同的情况下（如进口产品的排放范围、相关产品的碳排放强度和碳价），结论会有较大差异。总体认为，中国对欧出口总额的5-7%会受到影响，CBAM部门对欧出口下降11-13%；对欧出口成本增加约1-3亿美元/年，占CBAM覆盖产品对欧出口额的1.6-4.8%。
NATION
（四）我国的应对措施
1、建议我国与欧洲在政治和技术层面加强对话；
2、建议国内在政策和技术方面做好EU CBAM实施的相关准备。
二、问答选编
Q & A
1.Q
问题1：中国碳市场跟国际碳市场接轨的可能性及可能的路径？
&A
碳市场接轨问题在学术研究层面可以有各种假设情景，但是从实际实施角度难度较大。认为2030年前我国不大可能与欧盟碳市场完全衔接，最主要的任务依旧是发展国内碳市场。
澳大利亚曾与欧盟进行碳市场连接的谈判。目前与欧盟碳市场接轨的国家只有挪威、瑞士等，但是情况很特殊。挪威、瑞士的市场小，欧盟碳市场的规则直接适用。中国碳市场规模较大，与同样较大规模的欧盟碳市场接轨，涉及管治权等十分复杂问题。针对个别行业的受限制连接或许是开始阶段的一个可能方案。
2.Q
问题2：EU CBAM证书成本最终由谁承担？对其他国家进口商产生影响是否影响到贸易结构？
&A
EU CBAM证书成本承担情况与贸易买卖双方市场有关，不好一概而论。有研究指出，对欧出口额受EU CBAM影响最大的国家是乌克兰和俄罗斯，我国排在第四或五位。贸易结构主要与商业行为有关，产品竞争力取决于生产成本与碳价格差额等方面。
3.Q
问题3：EU CBAM是否考虑了各种标准的抵消机制，如VCS、CCER？
&A
EU CBAM没有考虑上述的抵消机制。EU CBAM作为“名义碳市场”，企业按照内涵碳排放量从政府主管机关购买CBAM证书，CBAM证书价格与欧盟配额价格、配额免费分配比例有关。从间接影响上看，采用抵消机制会引起碳价格下降，但对CBAM证书价格影响较小。
4.Q
问题4：EU CBAM适用原材料及制成品，是否包括汽车等？
&A
目前EU CBAM仅包括相对初级的原材料制成品。对于汽车这类更集成的产品，EU CBAM暂不包括这类范畴。
5.Q
问题5：欧盟通过CBAM证书获得的资金，用途有哪些？
&A
目前欧盟还没有提及CBAM的资金用途。很大可能性与欧洲碳市场用途类似，例如鼓励和支持低碳技术、对受到较大影响的欧盟成员进行补偿等。
6.Q
问题6：中国企业的产品如果在国内已经达到了碳中和，要不要承担EU CBAM成本？
&A
欧盟是否认可中国企业产品达到了“碳中和”，取决于欧盟选取什么样的方式和指标等来判断，与采取哪些标准有关。
7.Q
问题7：EU CBAM适用范畴是否会扩大？
&A
目前EU CBAM适用于水泥、电力、化肥、钢铁、铝这5个行业。欧盟委员会、欧洲理事会、欧洲议会围绕EU CBAM机制仍在沟通。欧盟委员会作为执行主体，需要考虑到EU CBAM机制的实际可操作性。
8.Q
问题8：钢铁工业有短流程和长流程之分，EU CBAM是否考虑了工艺流程的影响？
&A
EU CBAM不考虑工艺流程，只考虑纳入产品的碳排放水平，也有可能影响企业在技术路线和工艺流程上的选取。
9.Q
问题9：欧盟CBAM是否与《巴黎协定》第6条全球碳市场有关？
&A
目前没有直接关联，间接关联可能涉及碳市场的接轨，《巴黎协定》第6条为全球碳市场提供了一些规则基础。
（碳中和专委会）
