解析欧盟碳边境调节机制的迷思（上）
2022年3月15日，欧盟碳边境调节机制（英文简称CBAM）在欧盟理事会获得通过。作为世界上首个以碳关税形式应对气候变化的提案，本文将从立法进展、相关行为体态度、与其他国际规则兼容性、高能源强度企业的挑战与机遇等方面进行剖析分享。
一、剖析碳边境调节机制的立法进展
1． 欧盟立法程序
欧盟（European Union）的立法主体包括欧盟委员会（European Commission）、欧洲议会（European Parliament）和欧盟理事会（Council of the European Union）。其中，欧盟委员会（以下简称“欧委会”）具有专有立法创制权，通常由欧委会向欧盟理事会和欧洲议会提交立法草案以便获得修正和批准；欧盟理事会由各成员国部长组成；欧洲议会则由直接选举的政治家组成。目前欧盟有四大主要立法程序，即共同决定程序、同意程序、合作程序和咨询程序，四大立法程序之间的主要差异在于欧洲议会怎样和欧盟理事会相互作用。
图1 | 欧盟立法程序
2．欧盟碳边境调节机制立法进展
接下来，我们将目光聚焦碳边界调整机制（CBAM）。2021年3月，欧洲议会通过了设立CBAM的初步决议，尽管该决议没有强制性的法律效力，但被视为CBAM迈入立法程序的重要一步。
2021年7月，欧委会提交了CBAM立法草案。草案将水泥、钢铁、电力、铝和化肥作为首批纳入的行业，并设置了过渡期（2023-2025年）。在过渡期内，上述行业的进口商无需缴纳相应费用，但需要提交进口产品的信息，包括产品进口量、进口国、产品隐含碳排放（包括间接排放）以及产品在原产国支付的碳价。过渡期结束后，进口商将需要为其进口产品的排放支付费用，同时欧盟会考虑是否扩大行业范围。
2021年12月，欧洲议会环境、公共卫生和食品安全委员会公布了关于欧洲议会和理事会建立CBAM的法规提案的报告草案，列出了委员会对 CBAM 提案的拟议修订，包括扩大CBAM范围以涵盖有机化学品、将间接排放和上游产品排放纳入‘隐含排放’定义等。
2022年3月，欧盟理事会就CBAM相关规则达成协议。根据这一机制，欧盟将对从碳排放限制相对宽松的国家和地区进口的水泥、铝、化肥、钢铁等产品征税。该机制是欧盟委员会去年7月提出的 “Fit for 55”一揽子提案中的核心内容之一。2023至2025年将作为试点阶段，所涵盖领域的产品仅需履行排放报告义务，欧盟在此期间不征收任何费用。从2026年开始，欧盟将逐年减少10%的生产企业免费配额（参照欧盟同类产品企业获得的免费排放额度），至2035年完全取消免费配额，同期要求产品进口者需要根据产品生成过程中产生的碳排放支付费用，并逐年提高费率（表1）。
目前CBAM仍未正式生效，欧盟理事会将继续讨论研究对自有资源、国际合作等问题，在取得足够进展后开始与欧洲议会进行谈判以便获得批准生效。
表1 | 欧盟CBAM规则初步协议
二、简析欧盟CBAM的动机
CBAM能降低碳泄漏（carbon leakage）的风险。欧盟碳市场已于2021年进入第四阶段，随着配额价格的上涨和免费配额的逐渐削减，欧盟境内企业可能选择将投资和生产转移到碳定价机制不完善的境外国家，或被迫将市场份额让给碳排放更高的竞争对手，导致碳泄漏风险不断升高。[2] CBAM致力于解决欧盟企业与境外竞争对手之间碳排放成本不对称的问题，CBAM将与欧盟的碳排放权交易系统（EU ETS）并行运作，防止欧盟企业生产转移或进口碳密集产品。
CBAM也帮助欧盟继续建立其气候领袖的威望。欧盟 CBAM 如最终通过，将是全球范围内首个采用贸易政策应对碳泄漏风险的政策工具，有助于欧盟推行更具雄心的减排政策，也激励贸易伙伴采取更强有力的减排措施，例如制定碳定价政策以应对气候变化。目前，全球其他主要排放国也在纷纷提高其中长期减排雄心，有些也开始考虑采用类似的政策工具应对碳泄漏风险。例如拜登政府领导下的美国表示考虑对来自减排政策较弱国家的进口产品征收边境调节税。加拿大政府也计划就建立碳边境调节机制开展公众意见咨询。
正如欧盟轮值主席国法国的经济与财政部长布鲁诺·勒梅尔说：“这一机制将起到三方面作用：一方面提供了加速欧盟相关行业脱碳的工具；另一方面，将激励其他国家更加可持续发展，减少碳排放；此外，这一机制也是对加速欧洲能源独立战略的响应。”
三、各行为体对CBAM的态度
1． 欧盟内部成员国态度
即便法国作为轮值主席国希望在其任期内尽快地推动CBAM的立法进程，欧盟国家内部依然存在着不同的声音。德国作为欧盟中产品与服务出口额最高的国家，同时也为欧盟话语权较强的国家，对CBAM的态度却较为模糊。德国支持欧盟的碳关税制度的建立，乃至于欧洲能源独立化的整体愿景；但对于现行的碳边界调整机制的方案，德国拥有两点担忧：（1）碳排放权的免费分配的逐步退出，会导致德国生产厂家的成本增加，这一出口大国的产品与服务的国际竞争力可能有所下降；（2）如果将欧盟出口的产品纳入CBAM框架，即施行出口退税政策，将会可能引起欧盟主要贸易伙伴的反制措施，这将对德国的出口产业造成较大的冲击。
2． 欧盟贸易伙伴所受影响与态度
在欧盟之外，CBAM也遭受了批评。欧盟的主要原材料进口国，如俄罗斯、中国等，纷纷对CBAM提出指控，认为其违反世界贸易组织的基本规定。俄罗斯经济发展部长雷谢尼科夫称，欧盟的碳关税是“危险”的贸易壁垒行为。在2021年8月的金砖国家环境部长会议上，金砖国家表示对CBAM的继续反对，称其为“歧视性的单边贸易壁垒”。
但CBAM也收获了一部分国家的回应：英国和加拿大开始着手建立本国的碳边界调节机制，日本也开始针对碳关税政策开展多方协调讨论。美国目前缺乏统一的显性碳价，难以与欧盟关税系统形成协同。但美欧双方已就碳关税问题展开多次讨论，未来美国将抓紧时间形成可量化碳价，可能和欧盟联手建立“气候俱乐部”。
此外，不发达国家群体的利益也受到了广泛关注。津巴布韦、莫桑比克、摩纳哥等国家均在较大程度上依赖对欧盟的出口。而在CBAM的压力下，这些发展中国家在承受贸易压力的同时，也可能难以找到相应对策（如对产品进行碳足迹核算等）。欧盟CBAM制度是否导致了世界范围内贸易公平性的问题，也因此存在极大的争议。
图2 | CBAM覆盖的欧盟产品进口国商品总额
3． CBAM覆盖行业/企业观点
在欧洲内部，企业（尤其是高排放强度的行业）对于不同方式的碳边界调节机制持有不同的态度，但整体上强调CBAM和经济的绿色转型应是“产业友好的”，而不应对欧盟产业的竞争力产生过大的冲击。欧盟国际贸易委员会（INTA）内部对于CBAM的意见稿于2022年2月28日被否决；这一相较于欧委会提出的CBAM更为激进的方案引发了欧洲水泥、铝、钢铁和化肥行业协会的反对，尤其是加速取消免费排放配额和电价补贴的提案。
据斯德哥尔摩环境研究所的调研结果显示，瑞典的制造业对CBAM表达了四点担忧：一是不同的产业代表对于免费排放配额的退出速度持有不同的意见，瑞典钢铁制造协会认为，没有出口退税的情况下取消免费排放配额，会大大伤害欧盟出口导向产业的竞争力。二是，企业呼吁将出口产品纳入CBAM框架内，如通过出口退税减少对瑞典产品的冲击，使得瑞典产品相较于欧盟外的产品的碳排放优势能通过价格信号表现出来。三是，瑞典工业界普遍要求将间接排放纳入CBAM的考量范围，并且部分有色金属企业要求对间接排放进行补贴。四是，企业普遍对碳核算和报告的方法以及行政成本表示担忧。
总体而言，欧盟内部企业希望通过CBAM降低进口产品的竞争压力，同时减少因免费排放额减少带来的影响，尽可能地突出自身排放较低的优势。
（清华大学气候变化研究院）
