在上一篇中，我们从立法进展、相关行为体态度分析了欧盟碳边境调节机制（CBAM）背后的故事。本篇将从CBAM与其他规则和原则的兼容性、CBAM给高能源强度企业的挑战与机遇等方面进行剖析分享。
一、CBAM与其他规则和原则的兼容性
（一）CBAM与WTO规则的兼容性
欧盟CBAM政策的出台引起了多方关注，CBAM和WTO规则的兼容性是该政策能否顺利实施的关键。欧洲议会于2021年3月10日通过了关于建立与WTO兼容的欧盟碳边界调整机制的决议，决议中指出，支持引入CBAM的前提是不歧视或构成对国际贸易的变相限制，并符合WTO规则和欧盟自由贸易协定（FTA）。
CBAM涉及的WTO规则主要是最惠国待遇原则、国民待遇原则和例外条款。
1、非歧视原则——最惠国待遇（MFN）和国民待遇原则
最惠国待遇禁止来自不同出口国的同一商品之间的歧视。欧盟CBAM要求根据进口商品中的含碳量进行征税，不同国家由于其生产工艺及减排措施的不同，商品含碳量势必存在差异。按这种逻辑，同一商品因为含碳量的不同被征收不同程度的税费，那么CBAM可能违背最惠国待遇原则。然而，根据相关研究，对于“同一商品”的界定可能存在辩论的空间，如果为该措施辩护的国家能够成功地辩称，碳强度较低的产品与碳强度较高的相同产品存在“不同”，那么CBAM不会明显违反最惠国待遇原则。
各界就产品是否可以根据生产过程中的排放量来区分未达成共识。世贸组织的判例认为，对产品相似性的分析必须逐个案例进行，此类分析基于以下标准：（1）产品的最终用途；（2）消费者的品味和习惯；（3）产品的性质和质量；（4）关税分类。在这些标准中，“消费者的品味和习惯”为基于生产过程中碳排放量进行区分提供了最有力的理由，因为消费者越来越多地根据环境影响来区分产品。尽管世贸组织的判例表明，生产过程的环境影响可能是区分的合法理由，产品是否可以根据生产过程的碳强度在法律上进行区分仍然存疑。
尽管在确定“同一产品”方面存在潜在的不确定性，但仍须以一致的方式对所有符合相关标准的进口产品实施CBAM，而不论其原产国。但考虑到“共同但有区别的责任”所产生的义务，可以由世贸组织成员作出一项具体决定，给予发展中国家差别待遇。
至于国民待遇原则，该规则要求进口产品应得到“不低于”国内同类产品的待遇。对此，欧洲议会指出，CBAM需要以反映欧盟生产商支付的碳成本的方式对进口产品的碳含量进行收费，即对这些部门的进口商品的具体碳排放征收EU-ETS当量的费用。然而在目前的EU-ETS中，有相当比例的排放配额免费发放给生产商，如果欧洲生产商继续获得免费的排放许可，而进口商品被征收关税，那么进口产品将被剥夺在欧洲市场上与国内同类产品竞争的平等机会。
2、一般例外规则
即便可能存在对世贸组织规则的违背，但根据一般例外规则，如果确定某一特定措施与关贸总协定的某一规定不一致，但如果发现该措施属于第二十条所列的一般例外规定，则该措施仍可合法。第20条（b）款规定了“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”的例外情况，第20条（g）款规定了“与保护可竭自然资源有关的措施，如果这种措施是在限制国内生产或消费的情况下有效的”的例外情况。
考虑到人们形成的科学共识——气候变化对濒危物种和人类的影响，CBAM可能根据（b）条得到捍卫，但支持CBAM的国家更可能依据（g）条进行辩护，因为不同于（b）条的保护人类、动物或植物的生命或健康所“必需”的，（g）条只要求这种措施与养护可枯竭的自然资源“有关”，这种语言上的差异降低了后者为该措施辩护的的门槛。
在确定受到质疑的措施属于第20条（g）款的例外情况时，必须达到的第一个门槛是，该措施涉及一种“可耗尽的自然资源”，大气中的碳排放空间似乎是一种可耗尽的自然资源。第二项要求是，所涉措施涉及保护上述可耗尽自然资源。要经受住这一审查，必须证明CBAM可以在实质上减少碳排放。最后一项条件是，该措施应“与限制国内生产和消费相结合而有效”。这一要求通常不是CBAM的障碍，因为CBAM是欧盟内减排计划的一部分。
一项措施满足第20条的一个例外的要求之外，还必须满足第20条介绍条款或前言中规定的一般要求。第二十条的开篇规定，不应“以构成相同条件下国家间任意或无理歧视的手段或对国际贸易的变相限制的方式实施该措施”。在之前的判例（us -虾案）中，上诉机构指出，如果一项措施以僵硬和不灵活的方式实施，而没有考虑其他国家的条件和采用的类似做法，则该措施将构成不合理的歧视。同样，如果一项措施缺乏灵活性，使其他成员没有机会证明国内措施的可比性和它们是否符合受到质疑的措施背后的总政策目标，则该措施将被认为构成任意歧视。就CBAM而言，这要求CBAM应充分考虑出口国是否已采取了一系列可能的国内行动以减少碳排放。也就是说，CBAM不能简单地评估是否征收了碳排放税，或是否实施了类似的排放交易计划。它必须对进口国的所有碳减排政策进行全面评估。此外，要求考虑不同国家的不同情况，实际上可能要求实施CBAM的国家考虑出口国的发展水平。在这种情况下，经济欠发达国家可能没有制定类似减排措施的监管能力，或者根据历史责任它们并不需要这样做。
至于“对国际贸易的变相限制”，可能需要评估CBAM是否构成了贸易限制和歧视。进一步说，它是否变相保护了国内产业。即使可以证明没有构成贸易限制和歧视，由于CBAM在很大程度上是由产业竞争力驱动建立的，因此很难证明它没有变相保护国内产业。
3．小结
关于和WTO兼容性的问题，欧洲议会提出，世贸组织迫切需要进行全面改革，使其在保障公平贸易的同时，又能对抗全球变暖。由于关贸总协定规则的制定可追溯到1947年，在当前气候危机的背景下，这些规则需要重新思考，以实现与气候目标的兼容。
至于世贸组织的态度，9月16日，在欧洲经济和社会委员会关于碳边界调整措施的公开听证会上，世贸组织副总干事让-马里·保加姆（Jean-Marie Paugam）强调，多边贸易规则并不妨碍实施雄心勃勃的环境政策，前提是不歧视世贸组织成员，也不是变相的保护主义。在CBAM实施的过程中，需要关注一些细节问题，如计算有关进口的碳含量，考虑出口国为缓解气候变化而采取的政策和所做的努力，CBAM在实施的过程中可能面临很多争议，WTO鼓励以和平和建设性方式解决分歧。
欧盟的CBAM引起多大程度上的争议除去规则层面的考虑，一定程度上还取决于各国的政治态度。2012年，欧盟试图在将航空业纳入ETS，引起了多国（包括巴西、中国、美国、印度、日本、韩国、墨西哥、尼日利亚、俄罗斯）的政治反弹，导致欧盟事实上撤回了该措施。
（二）CBAM与“共同但有区别的责任”原则的兼容性
“共同但有区别的责任”（CBDR）的内涵在一直发生变化，《巴黎协定》之前，更多强调“有区别”的责任，《巴黎协定》开始，更多强调共同性，发展中国家和发达国家都需要承担减排责任，二者之间的区别主要在于减排程度和数量上的不同。目前，CBDR的法律地位存在许多讨论，但多数观点认为CBDR原则还未成为一项习惯国际法，仍然是作为一项条约义务或者介于条约义务和习惯国际法之间的“软法”。
CBDR原则包含两个明确的要素：首先是承认保护环境是所有国家的共同责任的，第二个问题需要考虑不同的情况下，尤其对不同状态的历史责任，环境退化和不同状态的能力，以防止、减少和控制这种退化。这两个因素的实际影响一般可概括为：第一，要求所有有关国家参与解决环境问题的国际应对措施；第二，要求不同国家承担不同程度的法律义务，反映不同的情况和对国家环境问题的历史贡献。
根据GATT的最惠国要求，任何贸易壁垒不得基于原产国对同类产品进行歧视。因此这至少要求征收碳关税时按照有关标准（例如，对可比减排计划的评估），以一致的方式适用于所有同类产品的进口，而不考虑原产国。这种适用似乎不允许对从发展中国家进口的一类产品实行差别待遇，在这方面，遵守最惠国待遇的要求与CBDR原则不符。
以及发达国家单方面实施环境保护措施，将发达经济体遵守环境立法的成本转嫁给发展中国家。这种分配可能与CBDR原则相冲突，该原则承认发达国家对环境退化的不平等贡献，以及发达国家应对环境退化带来的挑战的能力的增强，因此，要求它们在减缓气候变化方面承担更繁重的义务。
碳边界调整将对发展中国家产生不同程度的影响，而影响将在很大程度上取决于政策如何设计；例如，可以对非常贫穷的国家实行豁免。从广义上讲，碳边界调整对一些发展中国家将是积极的，对其他发展中国家将是消极的，而对一些发展中国家影响甚微或没有影响。发达国家的义务是伴随它制定公平的转型政策，以支持那些在碳边界调整中受到损害或在更广泛的能源转型中蒙受损失的国家和个人。
二、高能源强度企业的挑战与机遇
欧盟CBAM机制将给高能源强度产业带来新的挑战与机遇。从国家的层面，一方面，欧盟CBAM制度设计的一个重要原则是避免“双重征税”。“双重征税”的含义是一次在国内，一次在进入欧盟市场时，欧盟只承认显性碳价，不承认隐性碳价，前者是碳税或者碳市场配额。由于多数国家不具备成熟的气候市场，便必须承担高额的碳成本，这一成本按照IMF的估计，使全球气温上升保持在2摄氏度以下，2030年每吨二氧化碳的价格将达到75美元左右。从某种意义上说，这打击了欧盟的贸易伙伴，比如美国，由于美国各州享有立法权，建立全国性碳市场或者建立碳税制度非常困难。同时，欧盟进口商需要在2023年至2026年之间，提供CBAM覆盖产品中嵌入的二氧化碳信息，这将会损害部分贸易国的利益，特别是清单机制建立不明确的国家，印度、俄罗斯、南非、巴西等。另一方面，大量出口CBAM清单商品的国家会受到更大的冲击，比如德国和卢森堡，以钢铁和重工出名，再比如世界工厂的中国，以及其他如印度、乌克兰和土耳其等，CBAM很有可能遏制其产品出口，并进而削减发展中国家出口的相对优势。部分欧盟成员国也会受到打击，尤其是位于中下产业链的国家，如保加利亚等。总之，中国、韩国和印度等相对多元化的大国在出口绝对值方面具有较高的风险敞口，但按照相对比例而言，东欧和中亚的欧盟近邻的相对风险敞口更高。
从行业的层面，欧盟明确提出，碳边界调整机制最初将只适用于较具碳泄漏风险的行业，如钢铁、水泥、化肥、铝和发电等行业，但以这五种产品作为原材料的终端产品（例，车、机械零件、铝制品等）近期不纳入征收范围。但根据欧盟统计局数据，欧盟出口（按4位HS码分类）商品出口的前5位的产品分别是：载人机动车辆、药品、石油及制品、血制品及疫苗、航空航天器及运载工具；欧盟进口的前5位的产品分别是：石油原油、数据通信设备、金、石油制品、载人机动车辆等。其中，钢和铝是在全世界范围内运输和销售的商品，但水泥则更多生产在当地，所以只有一部分行业受到影响。但类似金属品、纺织品和机电产品等产业还没有被纳入CBAM，所以这类产业仍有较长的调整和转型时间，因而具有较大的转型和投资的机遇和价值。
除此之外，欧盟理事会的提案中设定了最低的门槛，即低于150欧元的产品免于被征收税费，这部分运往欧盟的货物约有三分之一，等价于降低了这部分产品的相对社会边际成本。
建议关注非化石能源发电行业，商品生产过程中，工艺流程的改变难以在短时期实现，使用绿电（如水电、核电、风电、太阳能）发电去替代化石能源是最简单有效的减碳方法，所以非化石能源发电行业在长期将迎来上行；其次是碳核查和监管行业，再次是碳排放的风险核算行业，这是由于欧盟的贸易伙伴需审查CBAM覆盖产品中嵌入的二氧化碳信息以及风险敞口；最后，持续关注CBAM的后续进展，向下游和终端行业/产品（如机电、运载工具）的扩容，可能会对欧盟的贸易伙伴产生深刻的影响。
（清华大学气候变化研究院）
