理想之城 Ep06 | 城市转型资金困局何解？巴西阿雷格里港探索“参与”新模式
缺乏资金是横亘在发展中国家城市建设道路上的一大难题。有限的市政资金往往难以负担大型基础设施建设的巨额成本，但在未来，城市将为今日市政设施的不作为付出数倍于此的代价。以水资源为例，世界卫生组织曾在2012年报告称[1]，所有城市居民提供洁净饮用水的五年成本将是1410亿美元，但如果无所作为，由此引发的水安全和卫生问题导致的支出将是这一数字的10倍。
在巴西的阿雷格里港（Proto Alegre），市政设施在部分地区一度稀缺。1950年至1990年间，外来人口持续涌入该市，在城市边缘建立了大量非正式定居点（贫民窟）[2]。1991年，阿雷格里港东北部高达73%的人口居住在贫民窟内——那里的基本城市服务匮乏，与富裕的城市核心区形成了鲜明对比。
图1 | 阿雷格里港地理位置概况
为解决这一问题，阿雷格里港首创了参与式预算（Participatory Budget）模式，试图通过优化资金规划，改善城市服务严重分配不均的状况。经过十几年的改革，阿雷格里港的情况得到巨大改善，贫穷社区获益尤甚，参与式预算也成为许多城市规划市政建设资金用途的新范本。
图2 | 参与式预算的区域专题论坛（Humaitá-Navegantes Region， Holy Trinity Parish）。图片来源：Joel Vargas/PMPA
理想之城Ep06将通过巴西阿雷格里港的案例，展示城市如何通过市政资金的开源节流和用途优化，让有限的资金在公平、包容、可持续的城市建设中发挥出最大作用。
参与式预算模式：人人为预算，预算为人人
让社区在市政基础设施规划和公共支出分配上获得发言权，是确保市政资金急民之所急、用于民之所需的最直接方式之一。来自社区的声音有助于优化市政资金流向，弥合城市服务差距，增强居民对政府的信心。
1990年，阿雷格里港重组了市政预算架构，通过在全市划分“预算地区”，充分发挥社区建言献策积极性，自下而上有序地反映、解决城市在道路建设、卫生设施、医疗健康等方面的问题。在这一过程中，市政通过新建预算委员会，审议并监督市政资金在各部门和各地区之间的分配情况。政府会根据问题清单制定次年的市政投资计划书，详细列举明年计划实施项目的地区、领域、预期成本等信息，并就如何使用市政资金向市民做出的承诺。在此基础上，阿雷格里港在1994年增设5个专项小组，专门负责交通运输、教育、经济发展领域的大规模预算开支提案以及部分社区服务事宜。[3]
图3 | 阿雷格里港参与式预算流程
在全市划分出的16个“预算地区”于每年年初举行集会，形成小规模市政投资提案。同时各个预算地区也会召开会议，听取市政部门述职并选举代表组成“预算地区论坛”。每个预算地区选举两名代表组成市政预算委员会，审议、监督市政资金在各部门和各地区之间的分配情况。16个预算地区论坛会为下属各社区的提案确定不同的优先级，最终为本地区的道路建设、卫生设施、医疗健康等事业分别拟制一份“优先项目清单”。1994年增设的5个专题论坛与预算地区论坛采取两级会议制。在这一模式下，各社区可以深度参与城市市政预算的规划和分配过程（资料来源：Abers， 2000）
注：每个地区和每个专题分别在市预算委员会中拥有两个成员席位。在2013年之前，投资计划书无需得到市议会批准，但必须与市财政预算法案相兼容。后来的一项新法律要求财政预算中必须列出计划投资项目。2005年新增设了一个预算地区，因此目前阿雷格里港共有17个预算地区论坛。
参与式预算在扩大城市基础服务供给上成效显著。1989到1996年间，阿雷格里港修建了900公里的污水管道和雨水排水沟，此前该市的污水雨水管线总计只有1100公里[4]；1989年到2002年，下水管道入户率从46%提升到85%[5]。大量研究表明，贫穷社区从阿雷格里港增加的基础设施投资中获益最大[6]，长期缺乏城市核心服务的社区得到了优先照顾，阿雷格里港曾经“冰火两重天”的城市服务格局得到显著改善。
贫民窟再安置：拓宽项目融资渠道
城市可以拓展资金来源以扩大城市服务覆盖范围。非盈利融资、分期付款、出售土地使用权、调节税收等方式可以为城市筹措更多市政建设资金，传统的现金流与灵活的支付工具相结合则有望带来更具创意的市政建设新模式。
2011年，阿雷格里港发起了一项贫民窟再安置项目，其主要内容是将市中心一个贫民窟中约700名居民搬迁至10公里外的新建社区中。在项目实施过程中，一家当地NGO为居民的新家配备了一个社区图书馆，并聘请居民负责社会教育工作，并由一所当地高中捐赠了建筑物料。由于原贫民窟居民大多是拾荒者，一家钢铁厂还捐资在新社区设立了物料分类回收设施，帮助以拾荒为业的居民们建立合作社。在多部门的协同努力下，一个配备教育、就业、育儿设施的新社区迅速建立。来自不同机构的贡献提高了该社区的生活质量，大幅减轻了市政资金的支出负担。[7]
阿雷格里港还积极申请外部资金以实现资金开源。2004年，阿雷格里港通过向泛美开发银行贷款的方式修建了城市主干道，以避免高额的道路建设费用挤占其他项目所需的市政投资。采取这一融资方式的另一个好处在于，国际金融机构往往可以为城市提供规划工具和经验指导，为城市建设引入更多智慧。
巴西世界杯：让基建项目提前数十年成为现实
在面对资金需求较高的基础设施项目时，国家政府具有得天独厚的优势——全球近四分之三的公共资金掌握在各国家政府手中，城市能筹集的资金相形见绌。此外，大部分国家政府也具有较强的监管功能，而良好的监管是确保市政资金用之于民的重要一环。
为迎接2014年巴西世界杯，巴西联邦政府于2009年为阿雷格里港注资建设了十余个大规模基础设施项目，其中大部分是城市交通运行项目，包括建设立交桥、铺设自行车道、开发地铁线路等。仅2013年，巴西联邦政府的世界杯基础设施项目就为阿雷格里港提供了1.87亿美元的贷款。[8]上述交通项目原计划在未来20到40年间进行建设，而世界杯让其提前成为现实。
图4 | 巴西阿雷格里港的格雷米奥竞技场；图片来源：Copa2014.gov.br
联邦政府还通过PPP模式在阿雷格里港主持了两个滨水区域开发项目，项目部分资金直接来源于联邦资金，其余部分则在公共开发银行融资支持下由私营企业投资建设[9]。联邦政府在阿雷格里港的一系列行动充分展示了国家政府在市政基础设施融资和建设上的强大力量——不论从直接提供的资金体量，还是从撬动私营资金的能力上看，城市政府都难以望其项背。
然而，阿雷格里港的上述基础设施建设也存在一定争议，部分质疑者认为建设过程中地产商与政客的参与使得项目并未惠及最贫穷居民，同时并未承担相应的环境义务[10]。这一争议让人们意识到监管不健全的市政建设可能为城市公共利益带来风险，同时警示城市建设与决策者进一步强化监管水平。
如何让有限的资金发挥最大的作用，是城市在布局公共服务供给时的必解之题。采取灵活的融资方式和市政建设方案，并寻求国家政府的资金支持，有助于市政资金的开源节流；通过社区参与，让市政资金流向居民最迫切需要的领域，则是优化资金配置的不二之选。在上述过程中，有效的监管也至关重要。确保市政资金切实、准确地服务于居民的迫切需要，有助于城市管理者找到城市服务供给的最优可能。
以上文字综合整理自和2021年《世界资源报告》综合报告和《阿雷格里港：参与式预算与可持续转型的挑战》案例报告。
（世界资源研究所）
