来源：北京大学国家发展研究院
题记：2023年9月9日晚，北大国发院举办【朗润•格政】第165期暨地方政府债务问题研讨会。本文根据中国社科院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任张明在研讨会上的演讲整理。
今天我想讲两方面内容：一是关于中国地方债的三个特征事实，二是从遏制增量和化解存量的角度提出九条化债建议。
三个特征事实
1.总量不算太高。中国地方政府债务的第一个特征事实是，无论怎么计算隐性债务，目前中国政府全口径债务从国际比较来看并不算太高。根据北大国发院课题组的估算，中国政府债务总额占GDP的比率为96%。根据国际货币基金组织（IMF）的估算，这一比率约为110%。相比之下，美国政府债务占GDP比率为120%，日本则高达260%。
2.结构不合理。中国地方政府债务的第二个特征事实是结构严重不合理，短期债务和高收益债务占比过高。美国联邦政府债务占其政府债务总额的四分之三，地方政府债务占四分之一。中国中央政府债务只占总债务的五分之一，地方政府债务占比达到五分之四。更重要的是，中国地方债务的成本明显更高，当前中国十年期国债收益率约为2.5%至2.6%，但地方债务的平均成本约为6%，且债务期限较短。城投债期限一般为3-5年，三四级城市的平台公司债务期限更短。因此，为了提高政府债务的可持续性，应当想办法将期限短、成本高的债务转变为期限长、成本低的债务。
3.各省债务存在明显的异质性。例如，上海、广东和北京现在基本上没有隐性债务。这三地之前在控制平台举债方面做得本来就很好，近年来通过特殊可置换债券又成功化解了最后一批隐性债务。然而，对不少中西部省份而言，市场对其隐性债务的估算仍然显著偏低。上述异质性需要我们针对不同省份制定不同的解决方案。
遏制增量与化解存量的建议
如何遏制增量
遏制增量是化解存量的前提。如果不能有效地遏制增量，即使我们再化解一次，债务问题过几年可能会重新出现。
在遏制增量方面，我提出以下四条建议：
1.通过改革来实现中央与地方财权与事权的再平衡。在当前地方土地出让金发生永久性萎缩的前提下，应努力实现地方政府财权事权的大致平衡。当然，这是指考虑了中央的转移支付之后。过去20年，地方政府主要依靠土地出让金来平衡财权事权的缺口。但中国房地产市场已经发生结构性变化，现在土地很难出售。事实上，在新冠疫情的三年里，地方平台举债并不仅是为了基础设施建设，在一定程度上也是为了维持地方政府顺利运转。如果没有财权事权的再平衡，债务问题可能不断出现。相关举措一是财权下移，即让地方政府分享更多比例的增值税或开设新税种，但前提是不能显著增加居民部门的总体宏观税负；二是事权上收，中央应该统筹更多如养老、医疗、残疾人事业等社会福利性支出。
2.纠正地方政府为基础设施融资的期限与收益错配问题。未来在进行地区公共产品提供时，例如大规模基础设施建设，应主要依靠中央政府发行国债和省级政府发行一般债的方式进行融资，不能再让低线城市采用市场化融资手段来为基建项目筹集资金。地方债务高企的一个重要原因在于，让三四线城市的平台公司采用市场化融资方式为这种建设周期长、投入资金大、资金周转率较低的基础设施项目筹资，这必然导致期限和收益的双重错配。
3.改变地方政府的政绩考核体系。目前，地方政府的GDP考核权重明显高于债务考核权重。在实现前两条建议的前提下，未来可以将地方政府的GDP增速和债务水平联动考核，以改变地方政府仅为发展而举债的激励机制。通过调整政绩考核体系，可以有效约束地方政府的过度举债行为。
4.推动平台公司转型。若前三条建议得以实施，平台公司作为纯粹融资平台的意义已经下降。在这种前提下，应该推动平台公司转型。对于有优质资产、具备经营性功能的平台公司，可以考虑将其转为地方国企；对于没有优质资产、仅仅是为了纯粹融资的平台公司，应予关闭。
如何化解存量
在化解存量方面，我提出以下五条建议：
1.进行新一轮全国性地方政府债务审计。尽管我们已经进行过两次审计，但在前两次化债过程中，地方政府并不清楚汇报债务水平的真正目的，于是在汇报时会压低上报的债务金额。为确保地方政府能真实地披露债务情况，在这次审计之前，要向地方政府明确表示，这将是利用中央资源为地方化债的最后一次行动，如果他们选择不披露债务，则隐藏的债务以后将由他们自行解决。只有这样，才能让地方政府敢于真实地报告债务状况。通过新一轮债务审计，可将地方债务分为三类：第一类是纯粹为了提供公共产品（如基础设施）而举借的债务；第二类是过去三年疫情期间充当准财政功能的“三保”支出；最后一类是经营性债务及其他债务。针对上述三类债务，我们需要采取不同的化债方式。
2.针对纯粹提供公共产品和疫情期间“三保”支出的举借的债务，应通过债务置换来进行化债。如果省政府有能力，可以发行一般债务来进行置换，否则可以依靠中央政府发行国债进行置换。为了避免道德风险，如果在化债时对国债依赖更高，相应的惩罚和约束机制将更加明显。这条建议能够缓解由于地方提供公共产品而产生的期限和收益双重错配问题。
3.针对经营类及其他债务，需要由地方政府自身负责进行化解。目前有两种主要方式可供地方政府选择：第一种是通过出售资产来化解债务。由于现在土地难卖，地方政府可以考虑将地方国有企业的股权用于化债，例如近期地方政府利用茅台、白药和洋河等公司的股权化债；第二种方式是债务重组，即地方政府与金融机构一起协商，来拉长期限、降低利息。未来诸如遵义道桥之类的案例无疑会大规模推广，也即让地方政府和金融机构共同承担之前因债务而造成的损失。这里我想特别指出的是，股权化债和债务重组之间存在先后次序。我的建议是，债务重组是股权化债的前提条件。地方政府肯定不愿失去像茅台这样优秀企业的控股权，如果转让茅台股份的主要目的是偿还高额利息，对地方政府而言并不划算。只有通过债务重组将利息降低、延长债务期限，使得偿还主要集中在本金上，符合条件的省份才可能愿意采取股权化债的方式。
4.一定要通过经济增长来化解债务。目前中国经济面临明显的总需求不足，存在显著的负向产出缺口，这对债务化解非常不利。如果将当前的中国经济形容为一辆自行车，那么只有保持足够的速度，才能保持稳定性和灵活性。因此，政府应该果断实施反周期宏观政策，同时通过结构性改革稳定市场信心，尽快使经济增速接近潜在增速，这样才能更稳妥更可持续地化解地方政府债务。
5.要尽快形成危机应对预案。在当前体制下，中国爆发系统性和区域性金融危机的可能性很低。然而，如果地方发生局部或连片违约事件，平台违约波及地方商业银行，那么应该由省级政府还是中央政府来应对？或二者联合应对？总之，应针对不同情景制定详细的风险处置预案。一旦爆发风险，就能按照预案有条不紊地应对，而不是等到事态变得严重之后才临时开会想办法。
整理：何又夕 | 编辑：王贤青 白尧
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