来源：任泽平
育娲人口研究
2023/08
专家团队：梁建章，任泽平，黄文政，何亚福
摘要
从2017至2022年，中国的出生人口已经连续六年下降，并且总人口已进入负增长。如果没有大力度的鼓励生育政策，中国的生育率还会进一步下降，类似于韩国而远低于日本。中国现在的大城市和东北三省的生育率已经只有0.7-0.9，随着年轻人口的进一步城市化，中国的生育率还会继续走低。出生人口和总人口的不断萎缩，将拖累中国的经济发展，削弱中国的创新力和综合国力。
生育率下降的一个主要原因，是生育成本过高。要提高生育率，就需要减轻育龄家庭的生育成本，而发放育儿补贴，就是降低生育成本的一项重要措施。到目前为止，国内已有多个地方政府相继出台育儿补贴政策，但发放金额和发放方式并不相同。具体来说，有如下几种发放方式：一次性发放、按月发放、按年发放、一次性发放和按月或按年发放相结合。
各地出台的育儿补贴政策，目标对象主要是二孩三孩家庭（尤其是三孩家庭），只有少数地区把一孩也纳入育儿补贴的范围。
育儿补贴金额应该依孩次的不同而有所差异，也就是二孩补贴金额应该高于一孩，三孩补贴金额应该高于二孩。此外，四孩以上也应该发育儿补贴，金额与三孩相同。
到目前为止，各地的育儿补贴政策主要是由地方政府出台。我们认为，育儿补贴政策应该由国家层面出台更合适，一是因为大多数地方政府并没有足够的财力补贴生育，只有国家财政才有这个财力。二是因为人口是流动的，地方政府并不一定是出生率提高的受益者，孩子长大后有可能到外地工作，为整个国家做贡献但不一定是为本地做贡献。
国内也有一些企业（例如携程）出台了育儿补贴政策。生育既是一件家事，也是一个国家、一个社会的事。因此，生育成本应由家庭、国家（或政府）和社会共同承担。政府财政补贴生育无疑是应该的；而企业，作为社会的重要组成部分，也应恰当地承担一部分成本。但要鼓励生育，政府应该起到主要作用，企业只起到辅助作用。
从国际上来看，育儿补贴与生育率正相关，法国和北欧国家的家庭福利支出占比普遍高于南欧国家，生育率也相对较高。
到目前为止，各地政府出台的育儿补贴政策的方向是正确的，但力度还远远不够，不足以有效提高生育率。本报告提出了现金补贴、个税和社保减免以及购房补贴的建议。
目录
1、发放育儿补贴的方式
1.1 按月发放
1.2 按年发放
1.3 一次性发放
1.4 一次性发放和按月或按年发放相结合
2、一孩是否也应获得育儿补贴？
3、发放育儿补贴的年限和金额
4、由谁来出台育儿补贴政策？
5、育儿补贴的国际比较
6、政策建议
参考文献
正文
近年来，我国面临严重的低生育率问题，出生人口不断下降。2022年出生人口降至956万，只有2016年新出生人口数1883万的一半左右，并且总人口开始进入负增长。中国的生育率低于更替水平已经超过30年，近年来也已跌入低于1.5的低生育率陷阱。
生育率和出生人口下降的一个主要原因，是生育和养育成本过高。根据育娲人口发布的《中国生育成本报告2022》，全国家庭0-17岁孩子的养育成本平均为48.5万元；0岁至大学本科毕业的养育成本平均为62.7万元。
如果以把一个孩子抚养到刚年满18岁所花的成本相对于本国人均GDP的倍数来计算，澳大利亚是2.08倍，法国是2.24倍，瑞典是2.91倍，德国是3.64倍，美国是4.11倍，日本是4.26倍，中国则是6.9倍，几乎是全球最高的。
要提高生育率，就要减轻育龄家庭的生育成本，而任何口头承诺，都不如“真金白银”来得实在。因此，发放育儿补贴，是降低生育成本的一项必不可少的重要措施。
自从2021年5月底三孩政策实施以来，全国已有多个地区出台了育儿补贴政策。本报告对各地出台的育儿补贴政策进行了梳理，并提出相关的政策建议。
1、发放育儿补贴的方式
各地出台的育儿补贴政策，具体来说，有如下几种发放方式：按月发放、按年发放、一次性发放、一次性发放和按年或按月发放相结合。
1.1 按月发放
2021年7月28日，四川省攀枝花市召开新闻发布会，介绍《关于促进人力资源聚集的十六条政策措施》，其中提出，对按政策生育第二个及以上孩子的攀枝花户籍家庭，每月每孩发放500元育儿补贴金，直至孩子3岁。这是三孩生育政策实施后，全国首个向生育家庭发放育儿补贴的地区。
2021年10月，新疆石河子市政府出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施方案》规定，对符合规定生育二孩及以上，夫妻双方及子女（二孩及以上，下同）为本市户籍的，自符合条件次月起，至子女3周岁期间，可享受育儿补贴，发放标准为生育二孩500元/月/孩，生育三孩1000元/月/孩。
2022年9月，伊春市卫健委、财政局印发《伊春市育儿补贴金发放制度(试行)》提出，育儿补贴金的发放要求是夫妻双方均为伊春市户籍、在伊春市本地工作生活的城乡居民。按政策生育第二个子女的家庭每孩每月发放500元育儿补贴金，按政策生育第三个子女的家庭每孩每月发放1000元育儿补贴金，直至孩子三周岁。
2022年11月，荆门市委、市政府印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施方案》提出，夫妻双方中至少一方为荆门市户籍、在市内医疗机构生育三孩的家庭，每月发放500元育儿补贴，直至孩子满3周岁。
2023年1月，大庆市政府发布《大庆市育儿补贴政策规定》提出：夫妻双方或一方拥有大庆市户籍、依法生育第二个及以上子女的家庭可享受育儿补贴。二孩家庭补贴标准为每月300元，三孩及以上子女的家庭，补贴标准为每月500元；夫妻仅一方符合条件的，育儿补贴金额按一半计算；育儿补贴金最多可享受36个月。
2023年1月，济南市委、市政府印发《济南市优化生育政策促进人口长期均衡发展实施方案》提出，本市户籍按照生育政策2023年1月1日以后出生的二孩、三孩家庭，每孩每月发放600元育儿补贴，对其中的最低生活保障、特困供养人员及领取失业保险金期间的生育妇女每月加发200元育儿生活补贴，直至孩子3周岁。
2023年4月，以下地方政府相继出台按月发放的育儿补贴政策：
沈阳市卫健委、财政局联合印发《沈阳市发放三孩育儿补贴实施方案（试行）》提出，对夫妻双方共同依法生育三个子女的本地户籍家庭，每月发放500元育儿补贴，直至孩子3周岁止。
哈尔滨市卫健委和财政局联合印发《哈尔滨市育儿补贴发放办法(试行)》提出，符合条件的二孩家庭每月发放500元育儿补贴，三孩及以上家庭每月发放1000元育儿补贴，发放至该子女满3周岁止。
绍兴市上虞区推出优化生育政策13条，其中包括：向二孩、三孩分别发放每月300元和500元的消费券，直至孩子3岁。婴幼儿2-3岁期间，对二孩、三孩分别发放每月500元和800元托育服务补助。
丽水市政府出台育儿补贴政策规定：2023年1月1日后符合政策生育第二孩、第三孩的家庭，且该子女落户在丽水市区，每月发放500元的补贴，直到孩子满3周岁止。
1.2 按年发放
2021年9月，甘肃省临泽县出台《临泽县优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施意见（试行）》，其中规定，生育二孩和三孩的临泽户籍常住家庭，二孩每年发放5000元育儿补贴，三孩每年发放10000元育儿补贴，直至孩子三岁。
2022年12月，黄冈市政府印发《黄冈市优化生育政策促进人口长期均衡发展若干措施》提出，自2023年1月1日起，政策内二孩及以上孕妇在市内助产机构分娩的，自孩子出生至满三岁，每年享受育儿专项补助，二孩500元/年，三孩1000元/年。
2023年5月，武汉市东湖高新区发布《按政策生育三孩发放育儿补贴实施方案》，对2023年1月1日后满足相关条件生育三孩及以上子女的家庭，每年每孩可享受育儿补贴1万元，最长可享受至6周岁。这意味着，生育三孩补贴最高6万元，这是迄今各地出台育儿补贴中金额最高的。
2023年8月，浙江省常山县委、县政府印发《常山县优化生育政策的若干措施（试行）》提出：夫妻双方至少一方为常山县户籍，并且在常山县内医疗机构生育的二孩、三孩且子女落户我县的家庭，每年分别给予5000元、10000元育儿补贴，直至子女满3周岁止。
1.3 一次性发放
2022年6月，陕西省汉中市委、市政府印发《汉中市优化生育政策促进人口长期均衡发展工作方案》提出，对符合户籍条件和生育政策的二、三孩家庭，由子女户籍所在地县区分别发放一次性生育补贴2000元和1万元。
2022年10月，长沙市出台《关于发放三孩育儿补贴有关事项的通知》提出，对符合条件的家庭按其合法生育的第三孩（及以上）每孩一次性补贴1万元。
2022年11月，衡水市委市政府印发《衡水市优化生育政策促进人口长期均衡发展的支持措施》提出，对符合政策生育第三个子女的产妇由政府给予5000元补贴。
2023年4月，安徽省宁国市政府印发《宁国市进一步优化生育政策促进人口长期均衡发展若干举措（试行）》提出，自2023年1月1日起，同一对夫妻依法生育第二个子女的（夫妻一方为本市户籍纳入常住管理且子女落户本市），给予一次性育儿补贴10000元；同一对夫妻依法生育第三个子女的（夫妻一方为本市户籍纳入常住管理且子女落户本市），给予一次性育儿补贴15000元。
2023年8月，杭州市卫健委发布《杭州市育儿补助实施办法（试行）》，根据这项政策，杭州市的生育补助分为孕产补助和育儿补助两类，采用一次性发放现金形式。孕产补助方面，怀孕（生育）二孩的给予一次性补助2000元，怀孕（生育）三孩的给予一次性补助5000元。育儿补助方面，生育二孩的给予一次性补助5000元，生育三孩的给予一次性补助20000元。
杭州市卫健委解释，之所以选择一次性发放，主要考虑是对于家庭来说，孩子出生后购买妇幼、婴童用品和托育等大量开支都属于刚需消费。一次性发放补贴能及时缓解婴幼儿家庭面临的经济压力，增强补助对象获得感，同时可减少手续，便于灵活申请。
1.4 一次性发放和按月或按年发放相结合
2022年9月，黑龙江省大兴安岭地区卫健委发布《大兴安岭地区关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的工作方案（征求意见稿）》，计划对本地户籍且在本地区工作生活的夫妻，生育第三个孩子给予一次性奖励金2万元。此外，生育二孩每月发放300元育儿补贴，生育三孩每月发放500元育儿补贴，直至孩子3周岁。
2022年9月，云南省委、省政府印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施方案》，明确自2023年1月1日起，对符合政策条件的家庭发放一次性生育补贴（二孩补贴2000元、三孩补贴5000元），育儿补助（二孩、三孩0-3岁期间每人每年补助800元）。
2022年12月，宜昌市委、市政府印发《宜昌市优化生育政策促进人口长期均衡发展实施方案》提出，对按政策生育二孩及以上，且子女落户宜昌的本地户籍产妇，给予5000元的一次性生育补贴；对按政策生育第二个及以上孩子的宜昌户籍家庭，每月每孩发放不少于500元育儿补贴金，直至孩子3岁。
2023年5月，宁夏卫健委、财政厅联合发文进一步落实生育支持措施，为符合条件的家庭发放一次性育儿补贴金：生育第二个孩子的发放一次性育儿补贴金2000元，生育第三个孩子的发放一次性育儿补贴金4000元。此外，按政策生育第三个孩子的家庭，从出生当月起，每孩每月发放不少于200元的育儿补贴金，直至孩子3周岁。
2023年8月，舟山市嵊泗县发展和改革局在答复政协委员提案时表示，嵊泗县将出台如下育儿补贴政策：父母一方为我县户籍的，在政策期内生育子女并落户我县户籍的家庭，生育二孩的发放5万元，生育三孩的发放7万元。对无业、失业、灵活就业的我县户籍女性，生育子女为我县户籍的发放0-3岁居家育儿津贴，一孩家庭每月补助500元，二孩家庭每月补助1000元，三孩家庭每月补助2000元。生育三孩的发放7万元，这将是各地育儿补贴金额最高的，但这项政策尚未正式落地。
2、一孩是否也应获得育儿补贴？
到目前为止，各地出台的育儿补贴措施，目标对象主要是二孩三孩家庭（尤其是三孩家庭）。只有宁陕县、深圳市、温州市等少数地区把一孩也纳入育儿补贴的范围。
2022年11月，陕西省安康市宁陕县政府印发《宁陕县优化生育政策促进人口长期均衡发展实施意见》，提出优化生育、养育、教育政策，对符合政策生育一孩、二孩、三孩的夫妻，一次性分别给予2000元、3000元、5000元的生育补助。由此，宁陕县成为国内第一个把一孩也纳入育儿补贴的地区。此外，符合政策生育二孩和三孩的家庭，按照二孩每月600元、三孩每月1200元的育儿补助标准，发放直至孩子三周岁。
2023年1月，深圳市卫健委公开征求《深圳市育儿补贴管理办法》意见，初步拟定深圳市育儿补贴标准如下：生育一孩，发放一次性生育补贴3000元，另外每年发放1500元育儿补贴，直至该子女满3周岁，三年累计发放补贴7500元；生育二孩，发放一次性生育补贴5000元，另外每年发放2000元育儿补贴，直至该子女满3周岁，三年累计发放补贴11000元；生育三孩，发放一次性生育补贴10000元，另外每年发放3000元育儿补贴，直至该子女满3周岁，三年累计发放补贴19000元。可见，深圳育儿补贴的征求意见稿，也把一孩纳入了育儿补贴的范围。
2023年5月，温州市政府发布《温州市户籍人口一次性生育补贴发放办法》提出，符合政策生育的夫妻，生育一孩予以发放一次性生育补贴1000元、生育二孩的补贴2000元、生育三孩的补贴3000元。
2023年全国两会期间，全国政协委员、中国人口与发展研究中心主任贺丹在提案中呼吁“重视一孩”。贺丹表示，一些地方政策以二孩和三孩奖励为重点，一孩生育作为保持和提升总体生育水平的“基本盘”，反而被忽视。她建议，地方生育支持政策取消孩次差异，新的福利政策也要跟户籍脱钩，覆盖新市民。
我们认为，虽然一孩也应该纳入育儿补贴的范围，但同时也必须考虑到财政的承受力度。在低生育率的情况下，一个国家或地区某年的出生人口中，通常是一孩比二孩多，二孩比三孩多。因此，一孩家庭的数量相对较大，如果全部纳入补贴范围，将对政府的财政负担产生较大压力。由于养育二孩的经济压力比一孩大，养育三孩的经济压力又比二孩大。因此，育儿补贴金额应该依孩次的不同而有所差异，也就是二孩补贴金额应该高于一孩，三孩补贴金额应该高于二孩。此外，四孩以上也应该发育儿补贴，金额与三孩相同。
备注：按月和按年发放的育儿补贴，除东湖高新区发放至6周岁以外，其余地区均是发放至3周岁。
资料来源：各地政府网站
3、发放育儿补贴的年限和金额
目前国内已出台的育儿补贴政策，如果是按年发放或按月发放，绝大多数地区都是发放至孩子年满3周岁，只有武汉市东湖高新区的育儿补贴发放至年满6周岁。
我们认为，育儿补贴应至少发至孩子年满6周岁，在考虑到财政承受能力的前提下，育儿补贴可发放至小学毕业或中学毕业为止。
至于育儿补贴的金额，不同地方的发放标准相差很大。例如，同样是一次性发放，温州市对生育二孩的一次性补贴为2000元、生育三孩的一次性补贴为3000元；而杭州市对生育二孩的给予一次性补助5000元，生育三孩的给予一次性补助20000元。
我们认为，育儿补贴金额最好由全国统一规定，并可按照家庭收入和孩次的不同而有所差异。
4、由谁来出台育儿补贴政策？
到目前为止，各地的育儿补贴政策主要是由地方政府出台。我们认为，育儿补贴政策应该由国家层面出台更合适，一是因为大多数地方政府并没有足够的财力补贴生育，只有国家财政才有这个财力。二是因为人口是流动的，地方政府并不一定是出生率提高的受益者，孩子长大后有可能到外地工作，为整个国家做贡献但不一定是为本地做贡献。对于一个城市来说，要增加人口，通过吸引外来人口的方式比补贴生育更划算。
另外，国内也有少数企业出台了育儿补贴政策。例如，2023年6月30日，携程集团宣布，推出针对全球员工的生育补贴政策——“程二代程长礼金”。2023年7月1日起，入职满3年的全球员工，不论性别，每新生育一个孩子，将获得每年一万元的现金补贴，发放至孩子满5周岁后终止。
生育既是一件家事，也是一个国家、一个社会的事。因此，生育成本应由家庭、国家（或政府）和社会共同承担。政府财政补贴生育无疑是应该的；而企业，作为社会的重要组成部分，也应恰当地承担一部分成本，毕竟人力资源既是社会的宝贵财富，也是企业发展的核心力量，也符合国家政策支持生育的大方向。
当然，要鼓励生育，政府应该起到主要作用，企业只起到辅助作用。尤其是，由于大多数企业尤其是中小企业处于激烈的市场竞争压力，不可能提供太多生育福利，所以育龄家庭主要还是要依靠政府提供的生育福利。
5、育儿补贴的国际比较
国际上育儿补贴的效果如何？整体看，育儿补贴和生育率正相关，其中法国和北欧国家的家庭福利支出占比高，生育率维持较高水平；南欧国家补贴力度不足，陷入“低生育率陷阱”。
根据OECD(经合组织)的数据，2019年意大利、西班牙、希腊等南欧国家的家庭福利开支占GDP的比重分别为1.87%、1.48%、1.77%，总和生育率分别为1.27、1.23、1.34；瑞典、挪威、丹麦等北欧国家的家庭福利开支占GDP的比重分别为3.32%、3.28%、3.31%，总和生育率分别为1.70、1.53、1.70。
法国是近年来欧洲生育率最高的国家，2019年达到1.86。根据OECD数据，2019年法国的家庭福利支出占GDP比重为3.44%。目前法国已建立比较完善、多样化的津贴制度，涵盖幼儿出生、养育、托幼、对父母收入损失的补贴等多个环节，包括出生奖金、基本津贴、共享教育福利和自由选择儿童保育的补助（教育福利和保育补助不能同时领取），补贴金额依据家庭收入和孩子数量等存在明显差异，详见下表。
6、政策建议
到目前为止，各地政府出台的育儿补贴政策的方向是正确的，但力度还远远不够，不足以有效提高生育率。我们提出以下有关补贴生育的政策建议：
一、现金补贴：
对于二孩家庭的每个孩子，给予每月1000元的现金补贴；三孩以上（包括三孩）家庭的每个孩子，给予每月2000元的现金补贴，直至孩子到18岁。
二、个税和社保减免：
对于二孩家庭，实行个人所得税和社保减半，三孩以上家庭个人的所得税和社保全免。
三、购房补贴：
具体方式可以通过按揭利息返还或房价打折进行补贴。比如说补贴二孩家庭的房贷利息的50%，三孩以上家庭的房贷利息可全部补贴。
以上补贴生育的财政支出，估计会占GDP的2%-5%。补贴生育虽然会增加不少财政支出，但是现在的中国经济正面临内需不足、消费疲软、产能过剩等问题，恰恰可以通过提高生育福利来刺激经济，形成一举两得的效果。短期来说，补贴生育的福利支出有助于扩大内需、稳增长、稳就业。长期来看，有助于提升人力资源、人力资本、经济社会活力，增强中国经济发展的信心，提升中国的创新力和竞争力。
参考文献
1、中国生育成本报告2022版：https://mp.weixin.qq.com/s/J2AcC1z32a4gjuQWqZiKdw
2、真金白银生育补贴才能提升生育率：国际经验https://mp.weixin.qq.com/s/-Ih0YEekXeGmtrSoLjb-XA
3、梁建章：携程为什么要给员工发生育津贴？https://mp.weixin.qq.com/s/JFqAY2v9AKWU3kIQTy9ZKA
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