文 |《法治周末》记者 肖莎
“我处理过的所有‘烂尾楼’案件，都存在商品房预售资金被挪用，进而导致施工无法继续的问题。”北京金诉律师事务所主任王玉臣告诉《法治周末》记者。
“烂尾楼”并非今日才出现，但随着近期多个“烂尾楼”业主发声明，陈述“还贷多年却无法收房”的困境，“烂尾楼”背后的预售资金监管问题被再次关注。
王玉臣告诉记者，如果是单个烂尾楼的预售资金被挪用，那说明这种情况是个案，但当这种情况不是个案时，就需要反思商品房预售资金监管制度的问题了。
北京市律协物业管理法律专业委员会副主任王佳红谈到目前商品房预售资金监管的立法现状时谈到，城市商品房预售管理办法规定，商品房预售款监管的具体办法，由房地产管理部门制定，“不过目前国内还并没有关于商品房预售资金如何监管的统一约定”。
“现行法律要求，商品房预售资金必须用于房地产开发。年初曾经有媒体报道称全国统一的预售资金管理办法要出台，但是目前并没看到官方文件。只有部分省市通过指定地方法规或发布通知的形式，要求商品房预售资金进入银行监管账户，开发商只有在条件允许的情况下，才可以申请使用这部分资金。”王玉臣说。
预售资金脱离监管的三种情况
《法治周末》记者通过查阅公开资料发现，2010年住房城乡建设部下发了《关于进一步加强房地产市场监管完善商品住房预售制度有关问题的通知》，其中要求完善预售资金监管机制，要求各地要加快完善商品住房预售资金监管制度，商品住房预售资金要全部纳入监管账户，由监管机构负责监管，确保预售资金用于商品住房项目工程建设。
在此之后，北京市、山东省、山西省等省份，以及吉林省长春市、广东省佛山市、福建省漳州市等部分城市相继出台了本地商品房预售资金的监管办法，要求开发商把预售资金放到监管账户里，并且达到一定条件才可以提取。
比如，2013年出台的《北京市商品房预售资金监督管理办法》规定：项目用款计划按照地下结构完成、主体结构完成、竣工验收备案、初始登记完成4个环节设置资金使用节点，在需要提取资金时向银行提交相应材料，如《地基与基础分部工程验收记录》《主体结构子分部工程验收记录》《主体结构分部工程验收记录》《北京市房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案表》。
“但是即便在出台了预售资金强制监管制度的省市，也存在预售资金脱离监管的情况，导致‘烂尾楼’的出现。”结合自己处理过的案件，王玉臣总结，在有预售资金监管规定的地方，存在三种商品房预售资金被挪用的情况。
第一种情况是，预售资金根本就没进入监管账户，开发商可以随便使用预售款。有的开发商在销售房产时，给购房者提供的打款账户根本就不是监管账户，开发商为了规避资金监管，提供的账户五花八门，有自己的非监管账户，有第三方账户，甚至还有个人账户。
王佳红在案件办理时也遇到过类似情况，“要求购房者直接把钱打到个人账户的案例在某些三四线城市还比较多。尤其是在前几年房地产市场火热的情况下，开发商比较强势，购房者遇到这种情况也只能接受，但把钱交给开发商指定的个人账户后，预售资金被如何使用，购房者就很难控制了，一旦项目资金链断裂，购房资金就会打水漂”。
第二种情况是银行放贷的时候，没有按照要求把贷款发放到监管账户中，开发商同样可以随意使用预售资金；
第三种情况是，钱虽然进了监管账户，但开发商通过虚构工程进度等方式，把钱转出来。
“现实操作中，开发商和施工单位一起虚构材料，先把资金从监管账户转到施工单位账户，再从施工单位账户转到开发商指定账户的情况也时有发生。”王玉臣说。
需统一立法细化监管规则
“我国房地产市场发展到现在，还有不少省市的预售资金不被强制监管，这对于房地产市场的稳定发展肯定是不利的。”王玉臣建议，应该尽快出台全国统一的预售资金监管办法。
在他看来，全国性的监管办法一方面应该在细节上规定清楚预售资金的收集、使用，另一方面要提高预售资金被挪用、乱用的处罚标准，增加相关公司和机构的违法成本。
“一个很基础的问题，有多少购房者在买房的时候会问，开发商给的打款账户是不是监管账户？甚至有多少人知道监管账户的存在？”王玉臣在接受采访时提到，比如在北京，其实是由法规要求，开发商要在售楼处公示预售资金账户的，在预售合同里也会写明监管账户是什么。
《法治周末》记者随机抽取了10个曾经买过新房的北京业主，没有一个人知道监管账户的存在，也没有一个人知道在购房时要核实房款是不是打到了监管账户里，“就是开发商给个账户，我们就认为应该把钱打进去”。
王玉臣认为，在统一立法时，应该要求开发商在售楼处以醒目的方式公示监管账户，同时要求销售人员给购房者进行提示，王玉臣甚至认为，应该通过技术手段，允许购房者可以比较方便的查到自己交的钱是不是进入到了监管账户里。
“在这个基础上，监管部门也需要通过系统的审核，跟踪是不是所有的预售资金都进入到了监管账户。”王玉臣说，这个从技术上并不难操作，因为现在购房时需要网签，网签合同上明确写着房屋的总价，监管部门定期或不定期审核，监管账户里的款项和网签房款是不是一致，可以在一定程度上避免购房款或者贷款根本没打入监管账户这一情况。
另外，什么情况下可以申请使用预售资金，预售资金的审核应该是什么流程，也应该在统一立法时进行细化。王玉臣举例说，现有的地方立法中，都要求房屋主体结构完工，就可以申请使用一定比例的预售资金，那么监管部门如何审核开发商提供的“主体结构完工”的材料，是否需要在审核文件的同时去现场审核工程进度，避免虚构工程进度的情况发生。
建议通过立法提高违法成本
此外可以看到，在商品房预售资金被挪用的三种情况中，开发商和银行是主要的参与者。
“但是，目前对于银行和开发商挪用预售资金的处罚力度是有限的，甚至有的开发商在挪用资金后就跑路了，事后追责很难。”王玉臣认为，应该加大处罚力度，让开发商和银行不敢随意进行违规操作。
查询公开资料可以看到如下案例和数据：
浙江杭州市住房保障和房产管理局官网近日公布了一份《行政处罚决定书》，里面提到，泰禾中央广场开发商杭州禾睿房地产开发有限公司未将预售款全部存入监管账户，开发商受到的处罚是“罚款10万元”。
不久前，福建省漳州市住建局通过预售资金监管系统开展线上例行检查发现，市区一项目多笔分期付款到期款未按规定存入预售资金监管账户，根据《城市商品房预售管理办法》第十四条的规定，并结合《福建省住房和城乡建设系统行政处罚裁量权基准（2021年版）》Z102.14项的处罚裁量基准设定，市住建局于2022年5月20日作出行政处罚决定，责令该开发企业限期整改，并给予顶格处罚人民币3万元。
今年年初，广东省佛山市住房和城乡建设局（以下简称佛山市住建局）官网此前则发布通知称：请佛山各区住房城乡建设和水利局暂停与华夏银行股份有限公司签订商品房预售款专用账户监管协议，原因是华夏银行股份有限公司佛山分行（以下简称华夏银行佛山分行）未经监管各方同意，擅自将商品房预售款从专用账户划出，违反了相关规定，经多次约谈和警示仍拒不改正，对佛山市房地产市场造成不良影响。
“这些处罚的力度对开发商和银行而言，太轻太轻了。”王玉臣认为。
王佳红一直关注商品房预售资金监管立法。她发现，2019年年底《西安市商品房预售资金监督管理办法（征求意见稿）》中曾强调监管银行的责任，其中有要求“监管银行收到申请资料后，现场复核开发项目建设进度，结合工程施工等实际情况严格审核”“监管银行违反规定或未按照商品房预售资金监管协议约定，测算工程造价过低，擅自拨付资金，或存在其它违规行为的，撤销其监管资格；造成监管项目不能顺利交付的，依照监管协议依法承担连带赔偿责任”等内容。
但是，记者查询正式出台的《西安市商品房预售资金监督管理办法》时发现，上述内容已被删掉。
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