原标题：标本兼治、理性回归 实现深圳房地产市场“软着陆”
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弹指一挥间，深圳房地产市场已发生了翻天覆地的变化。图为深南大道发展对比。宋春雨/摄
多年来，深圳房价一路走高且居高不下，形成这一状况的症结在哪里？深圳房价如何实现“软着陆”？深圳房地产市场如何实现持续平稳发展？这些问题一直牵动着各界有识之士，并引发了他们的长期关注和深入探讨。近日，证券时报记者专访了深圳市原市委常委、副市长张思平，他结合自己过往的工作实践和深层思考，对这些问题的成因进行了深入分析，并就如何应对这些问题，提出了自己的解决之策——
证券时报记者 卓泳
2021年以来，在深圳史上最严厉的房地产调控措施之下，深圳房地产市场进入了“寒冬”。就在近期，深圳二手房参考价政策出台已满一周年，尽管没有官方数据表明二手房的实际成交价格降幅多少，但从各大中介机构公布的数据可看出，深圳二手住宅成交数量同比2020年已经“腰斩”，甚至创下2007年以来的新低。
这是近二十多年来深圳房地产市场上出现的为数不多的深度调整。作为全国最早进行住房制度改革、率先推出商品房市场，并为全国的住房制度改革和房地产市场发展提供宝贵经验的深圳，近二十多年来房价却在一轮又一轮的调控下一路高歌猛进。更为关键的是，居高不下的房价加剧了市民住房矛盾、导致了产业出现外迁趋势等不良影响。
深圳房价一路走高且居高不下的症结在哪里？深圳房价如何实现“软着陆”？近日，证券时报记者专访了深圳市原市委常委、副市长，深圳创新发展研究院理事长张思平。张思平认为，深圳房价波动较大、甚至出现阶段性失控的根本原因在于制度设计不完善，并且未能在后续的实践中加以及时调整。接下来深圳应坚定不移地加快保障性住房建设，深化住房制度改革，通过增加总量和房地产调控来使房价逐步理性回归，实现房地产市场的“软着陆”。
房价高涨的主要原因是
制度设计缺陷且未及时调整
证券时报记者：您认为，深圳房地产市场从二十多年前的平稳发展走到今天的矛盾凸显，主要原因是什么？
张思平：深圳多年来房价猛涨，其主要的原因是由影响房地产发展的一系列深层制度设计缺陷造成的，这其中最重要的是住房制度、财税制度和土地制度。
首先，深圳住房制度由“双轨”变“单轨”，由以社会保障为主转为以商品化为主是深圳房价快速上涨的根本原因。
住房既有为中低收入群体提供社会保障的功能，又有为高收入群体提供商品化的功能。深圳1980年率先在全国启动了住房制度改革，在这一改革过程中，既破除了计划经济体制下福利分房旧的住房保障体制，实行了住房货币化、商品化，又借鉴了新加坡、中国香港对中低收入家庭提供住房保障的成功做法，提出了以住房保障为主导，兼顾住房市场化的“双轨三类多价”的住房制度改革方案，并提出2000年实现深圳每户一套住房的目标。2000年前后，经过十多年的努力基本完成了深圳传统福利分房制度向住宅货币化、商品化体制的转变，“双轨三类多价”的住房制度已基本建立，大体适应了深圳经济社会发展的需要，比较好地解决了与经济发展相适应的不同类别、不同群体的住房需要，房价长期保持基本稳定，2004年以前商品房房价大体保持在每平方米5000元~6000元。
为深化住房制度改革，2000年前后国家作出了以住房商品化为主导的改革决定，把房地产作为主导产业培育发展，取消了政府和所有单位的保障性住房的建设和分配。但在落实这一改革过程中，深圳对住宅的社会保障功能认识不足，因此以2003年6月出台《深圳市机关事业单位住房分配货币化改革实施方案》为标志，深圳住房制度的改革方向从以社会保障为主导的“双轨三类多价”，调整为以住房商品化为主导的单轨的住房建设和供应体系，不仅全面取消了党政机关事业单位的全成本福利商品房的建设和分配，同时基本上也取消了面向企业中等收入群体的微利商品房建设和分配。
深圳住房制度的方向性重大调整，给深圳住房的建设和发展带来三个基本变化：一是在住房供应上，把社会上不同收入水平的所有群体都赶向市场商品房供应体系，从需求方打破了原有的市场商品房的供求关系，直接推动了市场商品房价格的上涨。同时也使中等以下收入群体无力购买商品房，不得不住在由城中村原居民提供的出租屋内。二是在住房建设结构上，基本取消了政府福利房和企业微利房的建设，房地产开发企业成为唯一的合法住房建设者，商品房供应量无法满足全社会的住房需求，打破了市场商品房的供求关系，势必推高房价的快速上涨。三是刺激了房价的步步攀升，从2005年到2015年下半年，深圳的平均房价上涨了10倍以上，从每平方米5000元左右上升到50000元以上。
其次，逐步形成土地财政制度，成为推高房价的主要因素。
2005年以来，随着房地产作为深圳主导产业的形成，市场商品房价格快速上涨，地方不仅通过房地产拉动投资规模，支撑地方GDP的快速增长，也通过卖地收入、土地使用费、契税、土地增值税、房地产企业的各种税收等方式，实现了地方财政收入的高速增长，使房地产相关的税费收入成为地方财政收入的主要组成部分，从而形成了地方与土地财政密切相关的新的财政制度和体制。政府在自身利益的驱动下，反过来又积极推动房地产的发展，带动了房价的持续升高。
具体来看，影响商品房价格一路走高的主要因素有以下几个：一是采取多种方式增加卖地收入。将土地由协议转让的方式改为公开拍卖，深圳在土地拍卖中不断产生地王。二是加大市场商品房供应的面积和比例。从2001年到2007年，深圳商品房占房屋总建设面积的95%。三是对房地产开发和居民购房提供大量的资金支撑。根据统计，在深圳银行业贷款中，房地产企业开发和住户买房贷款占50%以上，资本市场大量资金流向房地产市场。四是基本停止或消极对待保障性住房的建设。虽然国务院和深圳均先后出台过文件，提出建设保障房的要求，但由于国家在文件中没有具体提出建设保障房的有效办法和结构比例，地方政府就没有动力去建保障房。
再次，垄断的土地制度成为房地产价格高涨的基本原因。
2005年以来，深圳房地产价格和财政收入高速增长，政府对土地的高度垄断是构成其基本的制度性因素。政府作为市场商品房土地资源唯一提供者，垄断土地资源成为其不断推高地价的基本原因。
当然，除了上述因素之外，市场和深圳本地的特殊情况也助推了房价的上涨。如大量热钱涌入，将深圳的商品房视为一种金融投资品，采取加大负债率和杠杆率等多种方式，对房地产进行投资；此外，深圳人口过去十多年来迅猛增长，与土地资源紧张、土地供应不足形成了突出的矛盾，商品房供应长期处于供不应求的状况；还有，从2008年金融危机以来，宏观金融政策比较宽松，货币宽松也是促进房地产市场繁荣、房价上涨的原因之一。这些原因都起到了推波助澜的作用。
证券时报记者：回顾过去这二十多年来的深圳住房制度和房地产发展，您认为有哪些经验和教训？
张思平：概括起来，深圳住房制度和房地产发展有三条基本经验和三条主要教训。基本经验是：第一，率先打破计划经济体制下福利性实物分房制度，探索适应社会主义市场经济发展的、以保障性住房为主导的住房制度改革之路；第二，最早实行土地使用权有偿转让并形成房地产商品市场，为中国要素市场的建立和完善，为房地产业发展，为深圳乃至全国城市现代化建设作出历史性贡献；第三，率先探索实践以保障性为主导的“双轨三类”住房制度，为20世纪中国住房制度改革提供了成功的示范。
主要教训是：第一，住房制度改革设计中发生了某些偏差，从保障性为主转向以商品化市场化为主；第二，在2005年至2015年的10年间，保障性住房建设难以令人满意，与计划相差甚远，使深圳失去了保障房建设的“黄金十年”；第三，2015年在深圳房价暴涨中，未能及时出台相关措施，错失了调控的最佳时机。
房价上涨一定程度上
导致制造业外迁
证券时报记者：您一直强调，在房地产市场和住房制度改革中，要厘清政府和市场的边界，这个问题为何如此重要？边界在哪里？
张思平：深圳住房市场出现的波动和失误，原因、教训是多方面的，但重要的一点是，在处理政府与市场的关系时出现了偏差，政府和市场边界不清晰，甚至有时会发生某些错位和缺位。比如2002年以来，政府让所有社会群体都进入商品房市场，全力推动房地产市场商品化。另一方面，又采取行政手段对商品房市场进行过多的干预和调控，使政府职能产生了错位。在政府对房地产发展过度干预下，市场机制缺位，房地产企业正常的经营受到干扰，市民在房地产市场中正常的交易受到限制，这些教训应当认真地汲取和避免。
在构建现代住房制度中，政府应该为中低收入及中等收入群体提供基本的公共服务和公共产品，落实好公民的基本居住权，并不断扩大保障房的覆盖面和保障标准，做到政府职能不缺位。与此同时，政府职能也不越位，商品房市场的发展主要应该发挥市场机制的作用，由市场调节，避免再使用各种行政手段对房地产企业和购房居民进行干预和控制，曾经使用过的对消费者的限购、对房地产限售、对价格的控制等各种手段，随着保障性住房建设供应的逐步到位和商品房市场机制的逐步完善，应该逐步退出历史。
当然，在界定政府与市场的边界中，并不排除政府在履行自己职责时，利用市场机制更好地实现保障性住房建设和发展的目标，也不排除在商品房市场失灵或出现重大波动时，政府主要用经济、法律手段进行必要的调控。
证券时报记者：2015年的那一波房价上涨可谓是深圳楼市的分水岭，随之而来的是一批高新技术企业的外迁，引发产业空心化的隐忧，房价上涨和企业迁出是否有必然关系？
张思平：从历史来看，深圳的制造业、特别是劳动密集型产业经历了三次转移。第一次产业转移是由劳动力成本提高引起的。2008年《劳动合同法》出台，提高了制造业和劳动力密集型产业的用工成本。第二次产业转移是由高房价引起的。2016年后过高的房价给企业的人才引进、经营成本带来很大的负面影响。第三次产业转移是由2018年中美贸易战引起的国际供应链重组。当然深圳土地资源紧张，房价上涨也对产业外迁产生了一定的影响。由此来看，深圳产业转移在不同阶段有不同原因，但是房价过高确实是深圳制造业、包括部分高端制造业转移的一个重要原因。
我一直呼吁深圳经济要警惕和防止产业空心化，但当经济发展到一定阶段，工业增加值占GDP比例的下降，恐怕是一个趋势。近年来，全球产业链的转移调整有加速的迹象，国内包括深圳的民营企业和外资企业大量迁出，一部分转移到了东南亚等地区，一部分回流本国。因此，深圳这个时候稳住现有的制造业是非常重要的，尤其是要稳住民营企业和外资企业。
用时间换空间
实现房地产市场“软着陆”
证券时报记者：过去二十多年里，深圳的几轮房价上涨都在一定程度上推动了经济增长，您如何看待房价上涨给一个城市经济社会带来的正面和负面的影响？
张思平：从经济发展来看，作为重要的支柱产业，房地产一直支撑着GDP的持续增长，从2005年开始，房地产投资成为整个社会投资总量的重要组成部分，商品房销售额占GDP的比重、房地产投资在固定资产投资的占比、房地产和建筑业在GDP中的占比都有相当的分量。从政府的财政收入来看，房地产已经成为地方财政收入和保障政府正常运作经费的重要来源，虽然与内地一些城市相比，深圳的土地收入占地方财政比重不算太高，但也已经是深圳城市正常运作必不可少的组成部分了。从城市建设和发展来看，房地产发展和房价上涨对深圳发挥了两个方面的作用，一个是卖地收入基本成为城市基础设施投资的重要来源，推动了现代化基础设施的建设；二是加快了城市的更新改造。
从这个意义上来讲，深圳房价上涨也有其合理的地方，因为城市现代化程度更高了，公共配套服务更完善了，房产有一定的升值也是符合规律的。但是，另一方面，房价上涨也“绑架”了政府，形成了严重的财政依赖，加上市场秩序紊乱、政府监管不力等，加重了房价上涨所带来的负面影响。此外，畸高的房价使工薪阶层买不起房，挤占了市民的正常消费，加大了金融风险，对深圳的产业发展也带来严重影响。
证券时报记者：您曾在2018年时就提出，深圳房价应每年逐渐下降，理性回归到合理水平，可是2019年下半年之后，房价再创新高，直到2021年政府出台了调控政策之后，深圳楼市似乎被“冻结”了，您如何评价此轮调控的效果？您认为当前深圳房价如何在不出现系统性风险的前提下合理回归？
张思平：2021年以来，在从中央到地方的严厉调控措施下，应该说房地产市场处于一个下降的趋势中，至少深圳的二手房市场成交量萎缩了很多。这个时候有人提出，调控是否过头了？因为有许多刚需购房者不敢在市场下行过程中出手买房了。现在深圳乃至全国的房地产市场都到了一个关键的时期，大家开始担心房地产会不会“硬着陆”。目前按照中央的要求，要让房地产市场理性回归，实现“软着陆”，这就需要改变我们一直以来过度依赖房地产来实现经济增长的发展模式，转变为依靠科技创新、建立现代产业体系，实现经济高质量发展的模式。
对深圳而言，一方面要加快建设保障房，增加住房供给的总量，另一方面，通过经济的发展来逐步消化过高的房价，随着经济的增长，未来房价只要不涨就等同于相对下降了。但是，现在按照中央的预测，经济将预期转弱，经济增长很难再回到两位数了，甚至很难回到6%，所以深圳也很难通过高速发展来消化这么高的房价泡沫。
比较理想的选择是用时间换空间，稳中趋软、理性回归，实现房地产市场的“软着陆”。但具体操作是很困难的，因为经济社会有很多要素很复杂，房地产市场是全国性的，需求也是全国的，中央有统一的调控要求，地方能否标本兼治，是个非常大的难题。所以，回到“双轨制”应是政府的工作重点，加快保障房建设，并且形成一套完整的保障房建设、运营、管理、交易、流转体系，等这个体系建立起来了，政府对房地产市场的调控压力就小了，就可以逐步转向主要用经济手段来调节市场，而不是行政手段。
不应将人才
纳入住房保障体系
证券时报记者：深圳的住宅用地占城市建设用地仅20%左右，还达不到住建部提出的热点城市居住用地占比不低于25%，以及国际通行40%~50%的标准线，该如何考虑和处理保障房建设和土地供应紧张的问题？
张思平：我认为不能用国际通行标准以及住建部提出的标准来跟深圳比较，因为无论是国内还是国外，像深圳这样人口规模的城市，土地面积大多数都比深圳大很多，居住用地也就比深圳大很多，整个容积率比深圳小很多。其次，在深圳有限的土地上，需要兼顾住房、产业、公共配套设施以及设定生态控制线，深圳的土地利用效率比很多地方都高很多。所以，深圳的土地面积确实一定程度上限制了住宅用地的开发。但是，我们可以通过提高容积率来释放更多的住房供给。比如在同等占地面积、或者同等建筑面积下，建设更多小户型的廉租房、保障房来满足低收入人群的需求。
证券时报记者：您提到，不应该将人才纳入到住房保障体系中来，这样不公平。但面对当前国内在特定产业上的竞争，各地在不惜成本抢人才，深圳面临着巨大的外部冲击，如何权衡公平和效率？
张思平：从2010年起，深圳市住房保障制度体系中增加了一个特殊的保障群体，即“人才保障”，人才房已经构成深圳保障性住房体系中的重要组成部分。多年来，深圳市以学历作为主要依据，确定不同层次的人才标准，并列入住房保障制度中最重要的保障对象，将新建保障性住房中1/3的房源作为人才房，并对未分配到人才房的人才进行货币补贴。
这项政策从根本上使政府和用人单位在人才住房保障和激励机制上发生了“错位”，违背了住房保障性的改革和公共政策制定中的公平原则和基本方向，应该是住房制度调整中的重要缺陷，为未来完善住房保障体系留下了很多后遗症，应该及早纠正和调整。要按照现代住房保障制度和国家保障性住房的基本要求，回到以收入水平和财产水平为依据确定住房保障对象的基本方向和基本原则上来。
毫无疑问，人才生产力是城市生产力的重要表现之一，政府和用人单位应该制定不同的政策，吸引更多的人才。对刚毕业不久，以及处于中低收入或中等收入的各种人才，应该纳入政府住房保障的对象和范围，用实物或货币进行住房保障。对部分处于高收入或中等收人的人才群体，在高房价的情况下，对部分特别需要的人才，用人单位也会采取其他不同激励方式，帮助他们解决好住房问题。如果用人单位没有这个能力，政府应该扶持企业，给企业减税让利从而让其有能力激励高端人才，而不能直接替代企业去解决留住高端人才的问题，不然就错位了。所以，调整以学历为主要依据的人才房保障政策，不会影响深圳整体上吸引人才的环境。
