地方政府押注氢能背后：重复建设、地方保护、骗补等弯路还会再走一次吗
原创 陈惟杉 中国新闻周刊
“地方政府发展氢能产业的潜规则就是
政府给出订单的同时，要求企业产能落地
但这不就是重复建设吗？”
2019年5月22日，参观者在江苏如皋氢能小镇参观汽车文化馆里的氢燃料物流车。图/IC
地方政府押注氢能背后
本刊记者/陈惟杉
发于2021.3.1总第985期《中国新闻周刊》
2020年9月，财政部等五部委《关于开展燃料电池汽车示范应用的通知》对外发布，被业内称为“新国补”，这一针对燃料电池汽车的专项政策再一次激发了地方政府发展氢能产业的冲动。
“‘新国补’出台，对申请示范城市群有几条限定条件，比如要求至少建成两座加氢站、推广100辆燃料电池汽车，并且要求地方初步构建政策体系，所以去年9月21日后一些地方密集出台支持燃料电池车发展的规划、布局加氢站。”云浮（佛山）氢能标准化创新研发中心主任赵吉诗告诉《中国新闻周刊》。
汽车产业辐射面广，地方政府对其拉动经济增长寄予厚望，加之被能源革命的概念所吸引，地方政府对发展氢燃料电池汽车产业的渴望并不难理解。有地方政府官员告诉《中国新闻周刊》，作为未来可能的支柱产业，现在砸入多少钱都不为过，如果别人抢先布局后就没有机会了。“我们在纯电动汽车上就没抓住机会，这次不能再错过。”
已经经过两轮评选的示范城市群名单尚未出炉。但无论是将奖补面向特定城市群，还是奖补额度，“新国补”都显得更为审慎，被外界解读为吸取了纯电动车补贴的教训。但是地方政府的冲动依旧，各地纷纷押注氢燃料电池汽车产业究竟意味着什么？重复建设、地方保护、骗补等等过往走过的弯路还会再走一次吗？
冲刺“示范城市群”
2020年，地方政府关于氢能产业的规划密集发布，在中国国际经济交流中心信息部副部长景春梅看来，推动这一次热潮最重要的原因便是《关于开展燃料电池汽车示范应用的通知》（下称《通知》），“为了能赶上这趟车，地方政府加快出台地方规划”。
《通知》改变了此前在全国范围内开展新能源车购置补贴的方式，转而面向“示范城市群”进行定向奖补，同时为示范城市群申报设定门槛。“去年燃料电池车投放市场的时间点很有意思，上半年市场比较冷淡，《通知》的征求意见稿4月底下发到8省市，9月底正式发布后，各地密集出台规划，建设加氢站，陆续投放车辆。”赵吉诗对《中国新闻周刊》说。
上海嘉定区江桥加氢站内一台氢气加注机。图/新华
中国汽车工业协会的统计数据显示，2020年9月，燃料电池车的销量只有1辆，10月销量实现同比增长，11月与12月的销量均超过200辆。
“一些地方就是为了申报示范城市群投放燃料电池车，完全基于短期考虑。”一位整车企业负责人告诉《中国新闻周刊》，“去年就有内陆城市政府找到我们，计划为申报示范城市群投放50辆氢燃料电池车，但其实那座城市既缺乏氢源也没有应用场景。”
赵吉诗认为，国家奖补限定在示范城市群的初衷是为了减少重复建设，但从结果来看，一些地方仍在重复建设，起码在申报示范城市群过程中存在盲目投入的情况。
“西部一些地区可再生能源资源丰富，拥有制氢优势；有些地区稀有金属等矿产资源丰富，可以发展关键材料生产；还有一些地区有制造业基础，在装备制造、零部件制造方面有优势，每个地方都可以找到产业链上的一些点进行分工，不一定都发展大而全、小而全的产业链。”景春梅向记者透露，《通知》推迟了一个月才出台，文件原本是从制氢到应用，对示范城市（群）产业链的各个环节都有打分，“我当时提到，这不是倒逼每个地方搞全产业链吗？这是资源浪费，重复建设。”
《通知》的解读提到，拥有产业链上优秀企业的城市可以参加多个城市群，防止个别城市以强制要求外地企业在本地投资建厂为合作前提，避免低水平重复建设。
有知情人士向记者透露，“广东被要求和外省合作，比如与福建合作解决氢源问题，与榆林这样的西北城市合作解决示范的广泛度问题。”
但在发展氢能产业的冲动下，各地正通过优惠条件争取产业链上下游企业落地，各地的产业规划往往提到 “孵化本地产业链”，给出引进与培育企业计划，特别是一些电堆和核心零部件企业，如重庆在规划中提到，计划到2022年，引进和培育氢燃料电池电堆和核心零部件企业6家。
“几乎每一位到企业参观的政府官员都会提议，‘到我们那里建个分厂吧’，某西部省份的招商代表甚至到访过多次。”广东泰极动力科技有限公司（下称“泰极动力”）副总经理赵德澍告诉《中国新闻周刊》。
泰极动力是佛山市高明区第一个“拿地即动工”项目，拍下26亩土地后即刻开始建设，地价每亩约35万元，低于50万元的市价。引入泰极动力是高明区规划的氢能产业园的一部分，随后引入的整车厂一汽解放甚至享受到了更为低廉的地价——25万元/亩。
除去地价优惠与审批便利，政府通过国资平台直接入股也并不鲜见。有膜电极企业负责人告诉《中国新闻周刊》，公司所在地政府直接通过国资投资公司投资1.5亿元，成为持股45%的第一大股东。“其中5000万元是股权投资，另外1亿元以明股实债的方式进入公司，因为要确保国资的保值增值，5年内可以原价回购股权，5年后按照2%的年息收取利息，算是利息极低的贷款”。
“如果企业数量越来越多，最终需要足够容量的市场匹配，否则投资也会打水漂，政府招商引资也要考虑市场接受程度。”佛山市氢能产业协会会长林俊峰认为，当前电堆和核心零部件企业数量已经过剩。
国鸿氢能副总经理刘志祥告诉《中国新闻周刊》，目前国内能做电堆的企业不下20家，但是整个行业良莠不齐，而且各家出货量都不多。但企业在地方政府给出市场承诺的情况下依然没有停止产能扩张。
“我们非常慎重，不可能到全国各地‘插红旗’，投产能。”但刘志祥承认，国鸿氢能在广州的产线在今年七八月份可以投产，而且目前还在跟多地政府洽谈产能落地。国鸿氢能只有一条电堆产线，位于云浮市，2017年投产，最初设计的产能是一年30万千瓦，当时一个电堆功率接近18千瓦，年产近两万台，而去年这条产线的产量只有8万多千瓦，这条产线远未达到设计产能。
“地方政府发展氢能产业的潜规则就是，政府给出订单的同时要求企业产能落地，但这不就是重复建设吗？本来一家电堆企业没有必要在全国范围布局公司，这会给企业带来额外成本，但地方政府需要企业带来税收、产值。”赵吉诗坦言。
在山东潍坊市潍柴加氢站内加氢的公交车。图/潍柴动力
地方保护在所难免？
在赵吉诗看来，示范城市群政策落地后即使省内城市能协调好，避免重复建设也算达到目的。“中国市场足够大，只是目前氢能产业盘子比较小，各个地方布局看起来有些浪费，但在京津冀、长三角、珠三角、成渝和环武汉，产业链可以形成闭环，再辐射周边，但是如果这几个区域内部再‘打架’就没有意思了。”
破除地方保护在纯电动车补贴时代就是一个难以回避的话题，在几次补贴政策调整的过程中都会提及：不得设置或变相设置障碍限制外地品牌车辆及零部件、外地充电设施建设、运营企业进入本地市场。
但在氢燃料电池车产业发展的初期，地方保护似乎仍然在所难免。上汽大通燃料电池平台总经理高辉强认为，地方保护对整车端的应用推广、技术进步比较不利，“现状是，不是最优秀的产品占领市场，而是在当地有产业落地的产品占领市场。”
一位膜电极企业负责人告诉《中国新闻周刊》，氢燃料电池产业目前属地性非常强，因为地方政府都希望扶持本地车企与零部件企业，“比如亿华通在京津冀市场占据优势，即使广东有很多市场机会，亿华通也不会碰，有点儿割据的意味。”
有整车企业负责人向《中国新闻周刊》透露，车辆只有装配亿华通的系统，张家口政府才会采购，“招标文件的技术指标几乎全部瞄准亿华通的技术指标设置。”去年4月，张家口政府与整车企业康盛股份等企业签署合作协议时提到，在同等产品质量条件下，康盛股份优先采购张家口本地企业生产的材料和配件，同时张家口市优先采购康盛股份的产品。
而采购环节的地方保护，甚至发生在同一座城市不同的区政府间，前述车企负责人告诉记者，采购同一规格公交车，佛山南海区会要求车辆装配区内系统厂商的系统，最近投放的一批车的系统订单基本被在南海区落地的爱德曼与重塑分食，而高明区政府在采购时也会要求车企安装指定厂商的系统。
“一些车企、零部件企业认为佛山应用市场广阔，希望落地，但是会发现如果落地在高明区，很难进入南海区的市场。现在全国都是这样的套路。”前述整车企业负责人告诉《中国新闻周刊》，最后大家发现南海区政府能够承诺的市场最大，就拼命去南海区落地。在佛山市投放的1000辆氢燃料电池公交车中，南海区购置数量超三分之一，目前在南海区落地的电堆企业就有4家。
“在采购环节实行地方保护逻辑很好理解，既然政府要给奖补，为什么不奖补自己区域内的企业？”前述燃料电池业内人士表示，地方财政支付补贴是地方保护的重要原因，而另一面，补贴政策也会成为执行地方保护的工具。
《中国新闻周刊》记者发现，即使同在佛山市，不同区政府关于燃料电池车产业的补贴政策也不尽相同。如只有南海区对加氢环节有补贴，每公斤氢气售价60元，可获20元补贴。
“需要整车或车辆的电堆、膜电极等核心零部件在南海区生产，否则即使在南海区给车辆上牌，也享受不到这样的加氢补贴。”前述燃料电池业内人士向记者透露。“南海区有一套氢能发展规划，即使佛山市也很难摆平，因为南海区财政在出钱补贴。在中央财政与地方财政以1：1的比例补贴购置环节时，地补部分由佛山市级财政与下辖各区财政按照2：8的比例分担，因此市政府在统筹时也要照顾南海区的利益。”
多位受访业内人士向《中国新闻周刊》表达担忧，连佛山市内不同区之间都存在地方保护，示范城市群落地后又会怎样？
但是林俊峰认为，任何产业在初始阶段都会存在地方保护，“一个全新的产业，企业很难获得市场，所以必须要向地方政府谋求一定的市场空间，或者说是生存空间。伴随着产业发展，地方保护自然会被破除，因为地方的市场难以满足企业的发展需求。”
在市场蛋糕有限的情况下，企业看中地方政府给出的市场承诺，为此落地产能，政府则通过采购环节的地方保护与补贴政策兑现市场承诺，一些政府采购的价格也被推高。
“从去年下半年开始，一些地方公开招标的氢燃料电池公交车的均价达到260万元左右，最高价格是298万元一辆，最低价格也超过190万元，在电堆、系统厂商纷纷降价的情况下，车价为何越来越高？”赵吉诗告诉《中国新闻周刊》，佛山市在2017年5月给车长8.5米、功率30千瓦的氢燃料电池公交车定价155万元~165万元，当时对应的系统价格是1.7万元/千瓦，现在即使车辆功率提升，但考虑到系统降价，如今60千瓦的氢燃料电池公交车的售价也应该与当年相差不大。
“虚高”，这是前述资深业内人士对于超过290万元采购价格的评价，但他认为，“其中的问题不一定是违规，可能更多的是地方政府为了招商引资，通过采购这样的形式给予企业某种变相奖励或补贴。”
2020年11月11日，2020世界智能网联汽车大会上展出的氢燃料电池无人驾驶车。图/视觉中国
骗补再无可能？
“燃料电池车的补贴力度肯定比之前要小，方式也不再简单粗暴，原来一辆车的补贴额度很直观，现在要算来算去。”飞驰汽车科技有限公司（下称“飞驰科技”）常务副总经理王光圣对《中国新闻周刊》说。“国补”力度变弱，几乎是业内共识。
与几次退坡的纯电动车补贴不同，燃料电池车补贴只在2019年经历过一次幅度20%的退坡。退坡前，乘用车按照搭载燃料电池系统的额定功率进行补贴，6000元/kw，上限20万元，客车、货车为定额补贴，以推广数量最多的大中型客车、中重型货车为例，国补额度50万元/辆，地补以1：1的比例发放，每辆车100万元的补贴额度往往被业内视为对标的标杆。
“新国补”将原来的购车补贴转变为以示范城市群为单位，设定一系列目标，根据目标完成情况累计积分，1分对应10万元奖补。如示范城市群在4年内推广车辆超过1000辆，且车辆符合一系列技术指标，在2020年每辆车积分为1.3分。此外，对电堆等8项核心零部件的应用分别设置0.2分/辆、0.25分/辆、0.3分/辆三档积分。“我们计算过，如果地补仍以1：1的比例发放，‘新国补’政策下每辆车最多获得70万元左右的奖补。”赵德澍告诉《中国新闻周刊》。
但一系列技术指标相比之前有所提升，如燃料电池系统的额定功率门槛从此前的30kw提升至50kw。“一系列技术门槛并不低，一些比最初引进的巴拉德电堆的技术指标还要高。”王光圣说。
关键一项是对运营里程要求的调整，从两年内行驶2万公里，调整为示范期内平均单车累计用氢运行里程超过3万公里。“买完车后就停在那里，这样骗补的空间几乎不存在，而且特别提到‘用氢运行’，车不是行驶起来就行，没法再钻用纯电动方式行驶充数的空子。”王光圣告诉记者，现在国家监测和管理平台不仅可以显示每辆车行驶里程、加氢量的数据，甚至连平均加氢时间都掌握。
“南海区有一个自有监管平台，可以监测所有加氢站、氢燃料电池车，每一辆氢燃料电池车上都加装了相应的系统。”佛山市南海区发展和改革局副局长蔡德权告诉《中国新闻周刊》，3万公里用氢运营里程还是过低，“南海区设定的门槛是10万公里，3万公里还是留下了一些操作空间，如果是货车，雇司机拼命空驶几个月就能完成，但如果是10万公里，即使跑完就将车扔掉我们也认了。”
“一些车企现在不太考虑车究竟能够用多久，反正跑满3万公里就可以拿到奖补，之后车可能又被闲置。”有燃料电池行业资深人士透露，尤其是一些货车，可以拼命压低成本，甚至一些车型就是用来跑补贴的，以最低的成本，拿到最多的补贴。“补贴的结果不是鼓励好的，而是鼓励差的。”
对八大核心零部件分别设定积分被赵吉诗视为“新国补”的亮点，“这次更看重核心零部件有没有用新技术，比如膜电极，国家会做一个评比，前五都会获得奖补，性能指标并非在实验室测出来，而是至少推广500台车。这样的做法更加科学，实际是强调自主技术的产业化。”
“如果奖补直接给到零部件企业，这在锂电池时代是不可想象的，相当于支持我们做研发和迭代。”赵德澍告诉记者，锂电池时代补贴还是给到车企，一些有底盘资质的车企只要购买一些零部件组装一台车就可以拿到补贴。
2017年11月10日，江苏南通百应能源有限公司的检测员正在对氢燃料电池进行电堆性能测试。图/新华
地方补贴该怎么补？
随着“新国补”落地，地方的补贴政策也将进入新一轮调整期，怎么补？补多少？地方政府也在寻找新的平衡点。
此前，在车辆购置补贴环节，地补与国补的比例为1：1。“但广东的补贴政策可能更为激进，省发改委此前召开座谈会时曾放出口风，广东地方的奖补政策将按照燃料电池的功率核算，每千瓦大概2000元，相比于‘新国补’的标准更低。广东希望树立一个目标，即在没有补贴的情况下，氢燃料电池车的使用成本也要算得过来账，毕竟纯粹财政补贴的方式比较容易遭人诟病。”有整车企业负责人向记者透露说。
在补贴之外，地方政府也需要找到更多政策抓手。“比如以行政命令要求某一领域更新的车辆中氢燃料电池车达到一定比例，再比如在路权上给予优惠政策。另外，政府也在牵头构建一些应用场景，如国有物流公司、环卫车辆、出租车等。”王光圣告诉记者。
蔡德权也向记者透露，南海区正在申请国家物流枢纽示范区，计划示范区内只有新能源物流车才能进出，通过路权倾斜创造市场。
“推广纯电动车与氢燃料电池车存在很大的差异，我国电网发达，在推广纯电动车时只要有建设充电桩的意愿，电线肯定可以铺设到位，而且成本很低。但是此前我们对于氢燃料电池车产业的关注更多放在制氢技术、燃料电池上，而没有考虑能源供应体系的问题。”赵吉诗说，“以前都呼吁购置车辆的成本太高，但在买完车后一算，全生命周期的氢气用不起，相比之下车反而不贵了。”
氢气因其易燃易爆的特点，被列入《首批重点监管的危险化学品名录》，储存、使用、经营和运输的都受到严格限制，氢气被作为危化品管理直接推高了其供应成本。
不少地方政府都提出要弥补基础设施建设短板，但关键是如何补贴？此前各地政府更多采用直接补贴加氢站建设的方式。如从去年4月1日起，山东潍坊对 2020年建成的加氢站，补贴标准按日加氢能力分为500万元、300万元和100万元。在佛山市南海区，建设加氢站可以拿到的最高补贴高达800万元。
“我们给佛山市的政策建议是不要补贴加氢站建设，而是补贴运营环节，加氢站每加一公斤氢气给予相应额度补贴。”赵吉诗表示，目前佛山市加氢环节没有补贴，更多是因为财政兜底公交车加氢费用，未来也会做出调整。
在此次“新国补”政策中也明确提到，奖补资金不能用于加氢站建设，转而为加氢环节设置奖励积分。“如果只要建站就给数百万补贴，建站方用的设备可能不够好，后续管理也跟不上，但能通过补贴收回部分设备投入，土地还在增值，加氢站就晾在那里了，这种情况不是没有。”赵吉诗说，“发展光伏时不就吃过亏吗？只要建光伏发电厂就给补贴，但不管是否发电。”
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