原标题：地产版“偷天换日”？河南新乡将工业用地和完善居民区纳入棚户区搞开发
◎文《法人》全媒体记者 彭飞
多年来，棚户区改造是从中央到地方一直在着力推动的一项重大民生工程和发展工程，旨在改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件。2008年以来，按照中央决策部署，各地开始将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，大规模推进实施。在具体执行上，棚户区改造具有“安置周期较短、过渡费用节省、行政审批简单”等特点。据了解，在建筑行业，棚改项目也一直是开发商竞相争取的“香饽饽”。
近期，记者在河南省新乡市调查采访时，发现了这样的反常现象：大片的应先通过改变土地用途再收储出让的工业用地被纳入棚改项目；一些才建成使用了十几年的居民楼也被以棚户区改造名义拆除；甚至两证和设施齐全、处于正常居住状态的独立低层院落也被纳入了棚户区改造范围。
记者了解到，新乡市牧野区的部分棚改项目，源自原新乡市委书记吴天君（已被判刑11年）执政期间留下的后遗症，部分项目则为现政府正着手推进的重点工程。
采访期间，有居民向记者反映，新乡不少的棚户区项目实际上是以棚户区改造的名义进行商业开发，“我们好好的房子，原本不是危旧房，他们过来把楼体都破坏掉了，一下雨就漏水，现在反而成了危房”。
棚户区里夹着大面积的工业区
新乡市塑料机械厂（下称“塑机厂”）家属院及新乡天禄工业有限公司（下称“天禄公司”）老厂区周边区域棚户区改造项目（下称“改造项目”），位于新乡市学院路附近。牧野区政府官方文件显示，该棚户区总占地面积约33亩，征收户数156户，征收面积27000平方米。
记者实地走访了解到，早在2013年4月24日，该项目就取得棚改确认函。该棚改项目并不是一块完整的地块，而是分两块地，相隔一个街区，其中塑机厂家属院地块涉及居民住宅约9000平方米，天禄公司老厂区地块涉及天禄公司老厂区、思达超市约18000平方米。其中占地面积更大的天禄公司老厂区地块距离河南师范大学及其附属中学更近，地段更优越。而该地块属于工业园区，土地性质为工业用地（见下图），占了整个棚改项目总面积的三分之二。
按照土地管理法等法律要求，工业用地改变为商业用地的，需要经当地自然资源和规划部门审批，审批改变为经营性用地后，原用地需要通过政府土地储备部门进行使用权收回后，实施招拍挂方式出让。
有行政法专家认为，将工业用地纳入棚户区改造项目，绕过了很多法定程序，直接将土地入市，将来新开发的房产会存在手续办理问题。
中国政法大学法学院副教授蔡乐渭表示，一般而言，棚户区改造需征收房屋，属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的“旧城区改建”，应该符合公共利益的需要，故不应包括商业性开发在其中。
记者通过国务院政府网站查询到，国务院于2013年至2015年连续3年出台了关于棚户区改造的工作意见，其中2013年7月国务院发布的《关于加快棚户区改造工作的意见》规定，城市棚户区改造可采取拆除新建、改建（扩建、翻建）等多种方式，但3份文件中均未有可将工业用地纳入棚改项目用地的相关规定。
新乡市牧野区政府相关部门领导在回应《法人》记者采访时表示，之所以把天禄公司老厂区纳入棚户区改造，是因为塑机厂家属院改造后安置面积不够，需要额外提供土地。
北京市才良律师事务所王令律师接受记者采访时表示，将两块独立的地块纳入到一个项目开发的做法比较罕见，几乎颠覆了现行征收条例下通用的“一项目一征收”的基本征收模式，其带来的负面效果是极大的。两个区域相隔数公里，实非一个项目。名为棚户区改造，实质是个房地产开发项目，应以旧城改造方式成片征收、开发。
天禄公司负责人告诉记者，目前对其老厂区所涉及的改造地段的土地尚未达成征收补偿协议，但牧野区政府已经下达了征收通知，对此，天禄公司已将牧野区政府起诉至新乡市中级法院。
而记者在项目现场采访时注意到，一家名为“新乡市隆成置业有限公司”的地产公司已经开始在改造项目上拉起了围栏，建起了名为“豫麓名苑”的品鉴中心并标明了联系电话，门口挂牌为“新乡市牧野区塑料机械厂家属院及天禄公司老厂区周边区域棚户区改造项目指挥部”。品鉴中心内有“豫麓名苑”小区的楼房模型沙盘和户型模型。记者暗访中，售楼处人员称，按照初步规划，除安置楼之外，该地产公司将开发三栋商住房，每栋20多层，预计2023年交房。
从记者获取的该楼盘销售宣传广告彩页、与客户签订的“豫麓名苑”认筹协议书、客户交的意向金收据等，证实该楼盘实属商业开发，并从2018年就开始违规销售（见下图）。
为何尚未进行招拍挂程序就已经有开发商进驻项目？对此，牧野区相关工作人员回复记者称，是为了方便老百姓咨询。
完好楼房被强拆成了危楼
在距离新乡市牧野区政府一公里左右的荣校路街道，记者注意到，一栋六层的沿街楼房，顶层楼身被斜着拆除了一角。整栋楼只剩下一对60多岁的老年夫妇，在一楼开了一间小卖部。
老人告诉记者，2012年，这栋楼刚建了15年便被要求拆除。在还未达成拆迁补偿协议的情况下，楼身被拆迁队伍强制拆除了一个角（见下左图）。房屋成了危楼，很多住户不得已搬离，目前8年时间过去了，只有他们两人还留守在一楼。
与这栋半拆的楼房一路之隔的金宸社区也面临着同样的问题。金宸社区还有大量居民，但楼顶防水层被破坏了，一到下雨天就漏水。“这里原本不是危楼，强拆之后成了危楼。”有居民向记者抱怨说。
距离金宸小区数十米的禧福小区是一片两层的低层院落，独门独院（见下右图）。有业主告诉记者：“这片区域也被纳入了棚户区改造，刚住十几年的新小区，怎么也算棚户区呢？”
有业主告诉记者，禧福小区有土地证和房本，现在却不允许过户。“有居民去办理房屋过户，被告知土地已经被抵押给了开发商，不能过户。我们的房子好好的，什么证件都有，怎么会被卖给了开发商？”
京平律师事务所王维雪接受记者采访时表示，棚改项目是国家给予很大财政支持的福利政策，地方基层政府部门在审批时，会开出一系列绿色通道。尽管棚户区改造没有法律上的概念，但是从中央的文件精神上来看，就是对于一些脏乱差、生活设施相对落后的老旧小区进行改造。但是目前一些地方打着棚户区改造的名义，拆迁很大的项目，甚至有些地方将一些别墅区都弄成棚户区改造。棚户区改造是一项民生工程、民心工程，但这不意味着地方政府可以随意扩大棚户区改造的适用范围，将非棚户区项目纳入到棚户区改造范围，更不允许假借棚户区改造名义进行商业开发，从中牟取巨额利益。
王令律师认为，住房和城乡建设部、国家发改委、财政部、农业部、国家林业局、国务院侨务办公室、中华全国总工会等七部门联合发布的《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[2012]190号）第二条规定，城市棚户区（危旧房）是指城市规划区内，简易结构房屋较多，使用功能不完善，配套设施不健全的区城。征收机关在决定规划棚户区改造范围时，应对拟棚户区改造的范围进行调查，确定是否符合简易结构房屋较多、使用功能不完善、配套设施不健全，并综合认定是否属于棚户区改造。否则，不宜以棚户区改造为由实施征收。
新乡市大范围的棚户区改造项目将如何进展，《法人》将继续关注。
