来源：《‘一带一路’下的粤港澳大湾区蓝图》
作者：丝路智谷研究院院长、海南大学“一带一路”研究院院长梁海明、香港特区全国人大代表、海南大学“一带一路”研究院兼职教授洪为民、全国港澳研究会会员、海南大学“一带一路”研究院兼职教授洪雯
【阅读上一章节】带路大湾区：粤港澳大湾区与世界其它湾区有何差异？
导语：
随着《‘一带一路’下的粤港澳大湾区蓝图》章节的深入，作者针对粤港澳大湾区的时代背景、发展历程和复杂现状为读者制作了精确的“沙盘”。着眼未来，粤港澳大湾区该如何抓住时代的机遇，走出一条“前无古人”的新路径？如何且听作者后续道来。每周一更新，欢迎锁定“湾区50plus”。（湾区50plus 王茜编）
纽约湾区的“前世今生”
建立适当的区域合作机制，是粤港澳大湾区研究的一个重要课题。多年来，粤港澳三地的政府、学界和民间针对三地间的合作机制开展过不少研究，而纽约湾区等国际著名湾区的合作机制普遍被引用为参考的对象。
成立于1921年的纽约与新泽西港口事务管理局，普遍被视为区域合作机制的楷模，但其广为当地诟病的弊端却较少为人所知。
纽约湾区虽位于同一市场内部，不像粤港澳大湾区跨越了三个不同的经济体，但区域内部的合作也非易事，而这与美国的政府体制密切相关。
美国的政府体制最大的特征就是高度分权化（decentralized）和层级化（multi-layer）。各州拥有自己的法律和州政府；在联邦政府和州政府之下，有不同层级的地方政府，如市、县、镇、区和村，以及专职管理特殊职能区的地方政府组织（special districts governments），如学区、公立医院区、排水区、空气污染控制区、机场港口区等等。与我们惯常所理解的不同，美国上述所有形式的地方政府之间并没有行政隶属关系，原则上都是高度自治的单位；而各个地方政府的辖区相互重迭、交错，有些地方政府甚至跨市、跨州。基本上，50个州分别有不同的政府组织架构，颇为复杂而多样。
纽约湾区跨越了三个州，是美国人口最多的大都会区域（2016年有超过2，000万人口），拥有最高密度的地方政府组织和众多分层的地方辖区，政府组织架构的复杂程度堪称全美之冠。早在1960年代，学者Robert C． Wood在考察了纽约湾区的1，400多个地方政府后指出，该区的治理体系“比人类所能设想的或允许发生的任何情况更为复杂”。而2，000年的数据显示，当地地方政府的实际数量上升到了1，583个。
而纽约湾区的1，500多个政府组织的形成，并非基于精心制定的规划或任何“顶层设计”，而是在自治的原则上，根据当地的地域条件、人口和经济规模，基于当地市民的需求和自主选择，经历长期演变而形成的结果。例如，随着人口规模扩大和城市区域扩张，新的学区或其他特殊功能区便会在新的人口聚集地形成，满足新的服务需求，地方政府机构数量因而不断膨胀。
不过，虽是因应地区的实际发展需求而产生，如此复杂的地方行政体系却也带来治理效率、公平等问题。早在20世纪初，这种治理体系便受到很多批评和怀疑；不少学者和社会人士认为，这种体系杂乱无章、低效、管理成本高昂。而美国全国的数据也显示，地方政府密度越低的地方，管理成本也越低。
在地方层面，随着经济的发展和城市功能的日趋复杂，这种地方管制体系日渐成为提升城市竞争力的障碍；在区域层面，随着交通和信息技术的进步，不同城市间的联系日趋紧密，这种复杂的管制体系使区域合作难以有效推进。
而纽约湾区跨越了三个州（纽约州、新泽西州、康涅狄格州），在三种不同的法律体系内运作，涉及超过1，500个政府机构，对跨州的区域治理带来极大挑战。
为协调复杂而众多的地方政府、推动区域的整体协同发展，早在一百多年前，纽约湾区内便出现了建立区域性机构（regional institution）的建议。最普遍的建议包括两种，一种是将相同功能的地方政府进行整合，成为一个区域性的的机构；另一种是在各种地方政府之上建立某种区域性机构，代表区域的共同利益，并赋予其超越地方政府的权利，让其按照共同制定的区域规划来领导和管理区域整体发展。这种模式，被美国学者称为“制度性模式”（the institutional approach），又称为“超大城市模式”（the mega-city approach），即将整个区域看作一个超大城市。
“港务局”的诞生和争议
1970年代以前，不少制度性区域整合模式下的具体建议在纽约湾区内得到了实践，其中有成功亦有失败。
第一个、同时也是最广为人知的实践案例便是成立于1921年的纽约与新泽西港口事务管理局（the Port Authority of New York and New Jersey，简称港务局）。港务局成立之初的目标是避免纽约州与新泽西州之间的“破坏性竞争”使区域港口有序建设规划得到落实。在之后近90年的运作过程中，其运营范围从海港扩展到机场、隧桥、巴士、铁路等其他交通系统，以及工业园区、科技项目、商贸设施等等地产项目。
港务局可算作美国第一间国营企业，其运作模式颇为独特。首先，在运作上，港务局有高度的自主权，只对两州州长负责，其他任何政府部门、社会及政治团体均无权干涉港务局的运作，保障了港务局的运作不受各种政治力量的干扰。而两位州长对港务局的预算有否决权，并各自任命港务局委员会12名委员中的6名（最初各委任3名）。同时，港务局完全自负盈亏，不能接受州政府的拨款，也不能课税，完全依赖借贷、发行债券、收取设施使用费用、物业租金、出售物业等作为其营运的资金来源。这使得港务局必须从设施的效率和所提供服务的专业性出发，来考虑其所管辖的项目的发展。
这样的制度设计，在某些方面是行之有效的。纽约湾区在近百年间经历了极大的发展，聚集了全球商业巨头，而港务局所建设和营运的设施无疑发挥了极大的作用。反过来，纽约湾区的腾飞，也让港务局的部分基建项目大大成功，为其带来丰厚的利润，一度成为美国最富有的公营机构。如今，港务局建设并运营着5座机场、5个海港，还有数个隧桥、巴士总站、综合交通设施，以及数个地产项目，包括工业园区、贸易中心、办公楼等；9‧11事件中倒塌的世贸中心双子楼也是由港务局的所拥有。
港务局的建立被不少学者视为区域合作机制的楷模。然而，我们的研究显示，港务局的经验并非如很多中文文献所指出的只有成功的一面；由于其不少弊端，当地社会多年来一直有呼声要求改革、甚至撤销港务局。
对港务局的质疑之一，是其作为公营机构却未能充分发挥公共服务的功能。港务局在设施建设和营运上完全自负盈亏，因此对无利可图的项目非常谨慎。例如，连接纽约和新泽西的林肯隧道巴士专线（The Exclusive Bus Lane）由港务局营运，是全美最繁忙、效率最高的公交专线。不过，为了节约营运管理的成本，该专线自1971年开通至今，仅在上午六点至10点的高峰时期开放。尽管饱受争议，港务局依然不为所动，不愿延长开放时间。而港务局所营运的路桥、机场、隧道等设施亦被指收费太高，但因这些设施属垄断性质，市民别无其他选择。例如，港务局营运的Newark机场，便被航空公司投诉飞机起落费用比波士顿、旧金山等地的机场贵两倍以上。在港务局的发展史上，这类为了商业利润而削弱其公共服务的功能的事例并不少见。
目前，纽约湾区内不少基建设施均出现不堪重荷的状况，迫切需要更新旧设施、建设新设施。无疑，不少项目需巨大投资，且未必能盈利；港务局作为区域公营机构，却过度强调盈利，未能从公共利益的角度充分发挥功能，广受社会诟病。而港务局员工的薪酬和养老金普遍高于市场水平，也被批评为自肥。
然而，这些现象的出现，并非仅仅是由于港务局太贪婪。事实上，港务局在制度设计上存在根本的缺陷，而其目前的经营状况也限制了其改善服务质素并提供新设施的能力。
对港务局的质疑之二，是其作为区域协调发展机构，能否避免城市本位思维、做到从区域发展大局出发。港务局须对两位州长负责，而几十年来两州之间角力不断，港务局亦自然也身陷漩涡。由于两位州长均有权否决港务局的预算，而基本上不可能每个建设项目都能让两个州均衡获益，因此，要建设一个对新泽西州较为有利的项目，必须搭上另一个对纽约州更为有利的项目，而且规模和级别必须匹配，才能得到落实，反之亦然。多年来，港务局的每个项目均是如此。
例如，当初港务局计划建设曼哈顿世贸中心双子塔，但该项目对纽约州无疑更为有利，因此遭到新泽西的反对。项目拖了数年，直到1962年港务局同意收购濒临破产的哈德逊-曼哈顿铁路公司（Hudson & Manhattan railroad， 后更名 PATH），项目才得以实施。
PATH常年巨额亏损，仅2015年就亏损超过3.5亿美元。而世贸中心双子塔项目在9‧11事件中被撞毁，港务局不得不投入巨资重建，亦带来了巨额亏损。从港务局的年报可以看到，港务局旗下有6个亏损项目，在2015年一年内便带来近8亿美元的亏损。扣除亏损，港务局当年仍盈余6至7亿美元，表面上看收入颇丰，以至很多研究者认为港务局财力雄厚。但事实上，港务局目前身负210亿美元的债务，我们估计主要是多年来为支持建设而发行的债券，须在未来逐步偿还。因此，港务局近年来已无力为纽约湾区更新旧设施或建设新设施，连改善现有服务业也必须在经济上步步为营。
PATH亏损的原因，主要是该线路为不少劳工提供了廉价的跨州通行设施，港务局迫于政治压力不能加票价。为了补贴PATH或类似的亏损项目，港务局便大幅提高旗下其他设施的收费。例如，其所建桥梁的过桥费从2008年的8美元，大幅上升至2016年的15美元；前文所述港务局的机场收费高昂，用来补贴亏损也是其中原因。
为了平衡两州利益，港务局几十年了均采取这种“一拖一”的项目发展模式，使港务局参与或建设了不少从区域整体来看并不高效的项目，引来大量批评。例如，学者Gerald Benjamin就指出，港务局“区域整体发展效率早已让位给两个州的公平利益”。
然而，作为一个跨州的公营机构，港务局必须兼顾两个州的利益均衡；任何有损公平的项目，必然会遭到其中一个州长否决，因为州长必须为其州内的选民负责---这一矛盾，从其制度设计上就已经决定了，基本无解。
另外，港务局董事会和领导层由两个州各任命一半，导致其领导层常常因两州之间的争议而陷入分裂状态，大大影响了运行效率；有些区域总体最佳，但对个体未必最为有利的项目也未能实现。而且，州长直接受到各自范围内政治势力的影响，这种影响自然也传递到港务局的决策中，因此，当初设计港务局时，意图使其免受各个政治团体干涉的初衷并不能完全实现。
甚至，港务局在某些时候沦为了政治报复的工具，发生在2013年9月的华盛顿大桥（George Washington Bridge，为港务局所拥有）丑闻便是一个例子。当时的新泽西州长Chris Christie为惩罚不支持其连任的利堡市（Fort Lee）市长Mark Sokolich，秘密下令港务局内由其任命的高层人员，关闭了华盛顿大桥三条向东行的车道中的两条，借口是“交通研究（traffic study）”，从而导致利堡市交通大混乱，几天后才重开。这个丑闻被揭露后，使港务局的信誉受到了根本性的打击，要求撤销该局的呼声再次响起。
然而，尽管有种种弊端，多年来改革或撤销港务局的建议一直未能落实。究其原因，就在于港务局控制了纽约湾区内大量的交通命脉，又欠有巨额债务，牵一发而动全身，任何改革都影响多方利益，因为被认为是在非金融领域“太大而不能倒（too big to fail）”的典型案例。目前，湾区内针对港务局改革的讨论不少，其未来的发展还有待观察。
如何探索有效的区域协调机制
纽约湾区跨越了三个州，涉及超过1，500个政府机构和三种法律，给区域治理带来极大挑战，因此湾区百多年来一直在探索有效的区域协调机制。
制度性区域协调模式（the institutional approach），是指在各种地方政府之上，建立某种区域性机构，代表区域的共同利益，并赋予其超越地方政府的权利，让其按照共同制定的区域规划来领导和管理区域整体发展。
这种模式的最早实践就是成立于1921年的纽约与新泽西港口事务管理局（the Port Authority of New York and New Jersey，简称港务局）。本文上篇详细分析了港务局建立70多年来的经验，可以说有成有败，难以一言蔽之。但是，基本上，将港务局视为区域合作机制的楷模实是勉强，其弊端在纽约湾区内广为诟病，要求改革甚至撤销港务局的呼声一直不断。
在港务局之后，纽约湾区内亦曾有几次建立跨州的区域协调机构的尝试，但均不成功。例如，1956年，由纽约湾区内的三个州共同成立的大都会区域协会（The Metropolitan Regional Council，MRC）。MRC由三个州的政府官员组成，目标是解决区域性问题、推动区域合作。1950年代末，MRC在法律上得到了三个州政府的共同认可，成为制定区域政策、推动政府间协调的组织，当时被视为区域发展机制的重大里程碑。
然而，MRC在引导区域发展方面并未能真正发挥作用，它所制订的区域合作协议未能得到湾区内不少重要的地方政府和小区组织的认可。前文提到，美国的地方政府组织高度自治，互相之间并没有行政隶属关系。MRC虽得到三个州政府的认可，但不少地方政府担心这类区域合作机制会损害地方的自治权，因此拒绝参与到MRC制订的合作协议中。因此，MRC始终有名无实。
在MRC这种跨州的合作机制外，纽约湾区内的三个州亦曾在各自的辖区内实践过这种建立跨境机构来协调发展的模式。例如，1960年代，纽约州内部的12个县及几个区联合成立了大都会运输署（Metropolitan Transportation Authority， MTA）及城市发展公司（the Urban Development Corporation， UDC），前者主要处理州层面的交通问题，后者则处理城市更新和发展问题。
这两个机构至今仍然在运作，但对其成败的评价一直有颇大争议。例如，UDC后来演变为一个提供住宅、工业及商业建筑、乃至公共设施的机构，但在1975年及2007年两次濒临破产，要靠政府打救才勉强维持下去，因此备受质疑。而MTA目前主要运营纽约州内的部分巴士线路、铁路和路桥设施，但被不少学者质疑其运行已经偏离了成立之初所设想的推动区域协同发展的综合性功能，变成了功能单一的运营组织。学者John Bebout 在1970年便批评这两个机构是“不成熟的、未整合的、应急式的、功能有限的区域机制（“a rudimentary， regrettably unintegrated， ad hoc system of regional governance， for limited purposes．”）
总体上看，制度性的合作模式在纽约地区的实践有成功也有失败，而成功的一面并不占上风。所以，从1970年代开始，纽约湾区为推动区内跨州的合作，转向了一种新的合作模式。
1970年代开始，纽约湾区内的跨境合作模式开始转向政策性合作模式（the policy approach）转变。与制度性模式不同，政策性合作模式不再依赖建立某种新的区域性机构来主导合作，而是接受现有的政府体制作为区域合作的现实基础，通过渐进性的政策改良来解决区域性的合作问题。事实上，经历数十年的实践，在湾区内建立某种区域机构的建议已经难以得到政治上的支持，尤其是竭力保护地方自治权和选民利益的地方政府，对建立凌驾于其之上的官僚机构尤为谨慎。
如前文所述，美国复杂的地方政府组织并非规划的结果，而是基于当地市民的需求和选择而逐步演变出来的。无论是学区、医疗服务区、还是其他地方政府管辖区的边界，均在一定程度上代表了区内市民的选择或认同感。学者Benjamin和 Nathan 便在其《区域主义与现实主义》（Regionalism and Realism，2001）一书中指出，尽管社会普遍认同区域合作能带来整体效率和竞争力的提升，甚至某些问题必须在区域层面才能解决，但地方主义一定程度上也代表了市民的价值和身份认同，在倡导区域合作时并不能忽视；建立新的区域机构来整合纽约湾区区域管制权利，并非一个现实的解决办法。可见，纽约湾区对制度性区域合作模式的抵制，并非是出于对区域整体利益的否定，而是基于湾区内的政治现实。
政策性合作在纽约湾区内的实践方式较为多元，其中一种便是功能性合作（functional collaboration）。基本上，不同的公共服务功能，对区域层面的整合程度有不同的要求；如环保对区域整合的要求较高，在越大的区域范围内来协调，其效率会越高；而医疗、教育、小区服务等功能却比较地方化，不一定要求在区域层面来整合。功能性合作就是针对某种具体的公共服务功能，如交通、供水、或污水处理等功能，甚至就某个具体的项目，如建设一座跨辖区的桥梁等，分析其跨境合作的具体需求，然后通过相关的几个辖区的政府合作，找到现实的解决办法。
政策性合作的另一种方式是城市间合作（inter-municipal cooperation）。合作在城市的层面来开展，而不是在几个州之间进行；两个或以上的城市就某个具体的目标（如提供某种服务或解决某个问题）达成某种协议或安排。
上述两种方式的政策性合作，无疑缺乏全局性、整体性、多功能性，用我们的话来说“缺乏顶层设计”，但却具有实用性、渐进性，对地方辖区的价值和利益冲击较小，在纽约湾区的政治现实下更容易得到实现，因此逐渐成为了湾区区域合作模式的主流。
简而言之，从理想主义的角度，每个地方都应该放弃地方本位，从更大的区域全局来思考，这样才能达到整体效率的最大化、整体竞争力的最优化。
基于这种思维，纽约湾区在一个世纪前就开始在制度层面探索区域的治理机制，建立了不少整体区域层面的合作机构，包括上篇提到的港务局和大都会区域协会等。不过，尽管权利巨大，这些机构均无法超越地方利益摩擦和政治斗争的局限，其区域协调功能一直未能充分发挥，未来亦难以有实质性突破。
基于当地的政治现实，过去40多年来，纽约湾区的区域治理机制逐渐从制度性合作模式逐渐转移到了政策性合作模式。这种新模式很少在整体区域层面来开展综合性的合作，而是在城市、乃至更低级别的地方政府层面，在充分尊重区域现有的政府组织模式和地方的价值认同及利益的前提下，就某一具体的功能、项目、问题来达成一致。由于其实用性，这种模式逐渐成为了主流。
对粤港澳大湾区而言，因涉及一国两制及三个不同经济体，且三地的经济治理模式、政治制度、政府在经济中扮演的角色均差异巨大，情况远比纽约湾区更为复杂。不少专家学者建议在粤港澳湾区内建立类似港务局这样的区域合作机构，但如何避免港务局目前的种种弊端，让其充分发挥效用，还值得进一步探讨。
另一方面，粤港澳大湾区是否应仿照纽约湾区目前这种实用性的政策性合作模式？我们并没有答案。比起纽约湾区，粤港澳大湾区情况更为复杂之余，也更为强调“顶层设计”和区域规划的功能，这与纽约湾区基于市场自发演变的特征有明显的区别。鉴于上述种种特点，如何设计粤港澳大湾区的区域合作机制，恐怕还需从本身的情况出发，难以照搬其他湾区的经验。
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