【年度声音】李荣融与未竟的国企改革
·来源：亚当斯密经济学 作 者 | 刘胜军
应该把政企分开放在第一位，政企不分绝对搞不好。
——李荣融
01
掌声之下的困惑
2019 年 12 月 21 日，75 岁的国资委“第一任主任”李荣融逝世。
李荣融有过很多经历，但最令人铭记的无疑是“国资委主任”这个角色。这不仅是因为他担任了第一任主任，更因为国企改革留下了深刻的“李荣融烙印”。
当然，任何改革都是在给定的政治经济约束条件下推进的。再优秀的个人，也只能在历史的弧线上略微施加自己的影响。
在国企改革步入深水区的当下，
• 李荣融的贡献值得铭记。
• 李荣融的“改革理想”弥足珍贵。
• “李荣融之问”值得我们深思——“我想不明白，为什么国企搞不好的时候你们骂我，现在我们国企搞好了你们还是骂呢？”
02
政企分开是国企改革的灵魂
国企改革是典型的“压力倒逼型改革”，计划经济条件下的国企严重缺乏活力与效率，最终每况愈下。李荣融说：
为什么搞国有企业改革？ 当时的着眼点叫搞活国有企业，我认为没有过时，无论是哪个所有制企业，无论怎么评价我们的经济，按我的评价就是有没有活力，没有活力就没有希望。
无论是国有资本还是其他资本，都应该考核它的效率，如果资源配置效率不高，我认为是违背市场经济的。
国企改革，其本质就是国企的制度变革。李荣融表示：
如果现代企业制度不解决，国有企业是搞不好的，因为这是一个企业的必要条件。
1993 年十四届三中全会对国企改革给出了具有历史和国际视野的顶层设计：
• 建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。
在这“ 16 字箴言”中，最难的是“政企分开”，也最容易出现反复。李荣融说：
现在看应该把政企分开放在第一位，政企不分绝对搞不好。审批的人不负责任，从项目建议书到开工报告一共八年，八年批一个项目，哪个企业项目还能赚钱。
建现代企业制度，政企分开是第一条，第二是要解决公司治理结构，这是必要条件，这个不解决其他不用谈。
现在我最担心的问题是政企又合一。有些领导对国资委这个特设机构“特设”在哪里还是不清楚。所以第一，政企分开必须得强化，新加坡模式成功即在此。
要实现政企分开，关键是政府要发自内心地“敬畏市场”。李荣融说：
到德国学习记住的话就是：谁决策谁承担责任，不承担责任别决策。所以政府该做什么事，企业该做什么事，都清清楚楚，只有这样效率的提高才会持续。
面对陈旧的观念、长期积累的惰性，没有一场摧枯拉朽式的冲击，国企改革很难破局。90 年代的“国企破三铁”成为国企改革历史上气势恢弘的大手笔，三千万人下岗，社会压力可想而知。李荣融说：
（当时）改革真改，国家政府机关裁员一半，三个月到位。我们不愿意让职工下岗，要搞活企业必须下岗，否则一起死。
03
学习淡马锡好榜样
李荣融上任后的第一件事就是拜访新加坡淡马锡。
淡马锡模式一度成为中国国企改革的理想。2013 年十八届三中全会将“发展混合所有制”和“国有资本投资公司”作为国企改革的重头戏，无疑就是对淡马锡模式的大胆借鉴。
李荣融说：
朱镕基总理 99 年带我去（淡马锡），淡马锡报告的一句话是底下的企业无一亏损。朱总理指着我说，你听听。我知道总理的意思，我相信路走对就有希望。
但由于国情不同，学习淡马锡不能简单照抄表面文章，而必须学其内涵与实质。李荣融认为：
形式一定要服从于内容，向新加坡淡马锡学习的第一位是政企分开，当前中国国企改革最要抓的就是怎么有利于政企分开怎么做。不客气地讲，现在去问不少高官，问国资委为什么叫特设机构，能正确回答的估计不会超过 30% 。政府管理越来越多，社会公共管理的职能和出资人职责都混在一起，能搞好吗？历史证明搞不好。
为什么说淡马锡做到了“政企分开”？新加坡总理李显龙对李荣融举例说：
如果董事会投票决定不同意，我作为总理也只能接受。
李荣融认为，中国没有 15、20 年做不到这一点，但如果做不到，国有企业改革基础就不对，“说话的人不负责，负责人不说话，这怎么能搞好？”
淡马锡模式的第二条就是以董事会为核心的现代公司治理结构。推进董事会制度建设，理所当然成为李荣融心中的“大事”。但是，董事会建设容易出现“形似而神不似”的局面。其原因是复杂的。李荣融说：
规范董事会试点工作刚开始起步的时候，不是一般人的不认可，而是高层有不同的意见。意见分歧的核心问题是别的国家没有的问题：你如何确定党在企业的地位？从市场经济的角度来看，央企应该是一个经济组织而非一个政治组织，当然在目前这个阶段它必须带有政治属性，但未来的发展模式是会发生变化的。
真正要实现政企分开的关键是董事会制度，而且要让独立的外部董事占大多数，政府部门讲话它可以研究，但最终决策权在董事会，这样才能做到政企分开。
这是一个很具挑战同时又是十分忌讳的题目，但是我知道我必须去做，我这样做并不是否定党的领导，也不是削弱党的领导，而是加强了党的领导。我的底线就是要让我试，不管承受什么委屈都可以，但你得让我试，凡是不利于董事会试点的事我是不会退让的。
李荣融的思想无疑是非常解放的：
我讲有效的政治，把国有企业搞好了是最大的讲政治。党建不是空喊口号，企业和企业对比，个人和个人对比。
李荣融的这一认识，源于他早年的实践经历。李荣融说：
即使我后来成为无锡第一家厂长负责制的厂长，但我真的能够做到负责吗？很难！党委书记不管大小事，他都要求拿到党委会上讨论。而党委会是集体民主决策，追究的是集体的责任，但实际上这样的责任是空的。当时我在厂里已经干了 24 年，所以职工都很了解我这个人，同情我难处的人也很多，知道我这个厂长不好当。改革开放以后，那时实行包产到户，农机行业一塌糊涂，企业又困难，内部又乱，党委副书记还一直拿着马列手电筒照着你，在这样一个体制下企业要搞好我认为是很难的。
从做厂长开始，我心里一直在琢磨这件事：企业的法人治理结构应该是什么样的？我想首先一定要落实责任，如果找不到承担责任的人，这样的企业是搞不好的。那时我想，如果给我机会我一定会做这件事（落实企业的法人治理结构），后来我担任国资委主任，必须要解决这个问题，哪怕这个题目是我们中国最难做的题目。那时候高层领导也鼓励我：要把企业搞好你就必须把这个问题解决掉。
另外一个令李荣融头疼的问题是：中国的董事“不懂事”。他说：
我担心董事自身的素质不够。合格的董事会它要有独立性，要给它独立公正地发表自己意见的权利，而不是依附于任何其他人的意见。1994 年国务院选择了 100 家国有大中型企业进行过试点，当时也按照《公司法》的规定建立了董事会，但是党委会、董事会、经理层高度重合，三块牌子实际上是一套班子，开会也搞不清开什么会，如果你敢发表不同意见明天就可以叫你走人，实际上那次试点没有成功，由于存在很多问题，许多国有独资的中央企业的董事会被取消。
我很清楚董事的素质会成为董事会建设是否成功的关键，我也预料到退下来的人也会有拿外部董事来养老的，那对董事会制度是很大的损害。2005 年一开始，我们专门在国资委层面设立了一个董事资格评审委员会，这个委员会的成员是固定的，共 13 人，都是敢说公道话的，实行无记名投票，目前还没有设定安排任期长短。只要评审委员会通不过某个外部董事的任命，他就不能来当这个外部董事。否定率很高，高于 15%，有一批 55 个候选人中就否决掉了 9 个。更多退下来的人想进来，否定率可能还会更高。
合格的董事这个群体还是不足的。中国缺少职业经理人的市场，董事人才也缺少市场，专职董事和专职董事长更需要培养的过程。在国内，外部董事人才库建设稀缺，没有董事协会和董秘协会，国外这样的中介组织很强，但是在中国目前就相当缺乏。部分专职董事就不免演变成安排“不好安排的人”的场所了，比如原来有一个干部，后来身体不好也有个人需要，就被安排去做专职董事了。
04
“李荣融之惑”的两个解释
李荣融任职七年，成绩单有目共睹：
• 央企数量从 196 家减少至 123 家，国有资产总额从 3 万亿元上升到 20 万亿元，央企的利润翻了整整 5 倍，2003 年进入世界 500 强的央企仅为 6 家，而 2010 年进入 500 强的央企已超过 40 家。
既然如此，李荣融为何会发出这样的困惑——“我想不明白，为什么国企搞不好的时候你们骂我，现在我们国企搞好了你们还是骂呢？”
笔者认为，答案在于：竞争中性。
换言之，评价国企改革，不能只看“国企是否搞好了”这一指标，而且要看是“国企搞好了”的原因究竟是因为国企特殊待遇还是公平竞争的结果？例如国企、民企在融资能力和融资成本方面至今仍存在显著差异。这就是周小川、易纲最近两年强调“竞争中性”原则的重要原因。
如果没有真正实现“竞争中性”，即使国企搞好了，也会挤压民企的空间，“挨骂”不可避免。
其中，最具代表性的问题就是房地产领域的“央企地王现象”。房地产是资金密集型行业，而央企在融资方面具有民企很难比拟的优势，于是“央企地王”成为社会关注焦点。在社会压力之下，国资委于 2010 年出台一个具有勇气的决定：
• 除了 16 家以房地产为主业的中央企业之外，其他 76 家非以房地产为主业的中央企业将退出房地产领域。
遗憾的是，央企这次“退出竞争性领域”的尝试最终无疾而终。理想终究不是现实的对手。六年之后的 2016 年，原国家体改委副主任、中国股权投资基金协会会长邵秉仁说：
国务院国资委早就对央企退出房地产行业有过明确的要求，当时还列出名单，提出限期退出，但是直到今天，这种承诺、这种要求根本没有兑现。
李荣融之惑的第二个解释，或许与他念兹在兹的“政企分开”有关。在由国务院国资委新闻中心、国资委研究中心等机构主办的 2017 年“首届中国企业改革发展论坛”上，国企改革泰斗、国务院发展研究中心原副主任陈清泰说：
为增强国有企业活力，不知政府发了多少文件、出台了多少政策。一方面想尽办法向企业放权，另外一方面又想尽办法加强对企业的监管。为改变政企不分，政府也曾试图在政府管企业的框架内找到一种管而不死、放而不乱的度，但是多次尝试并不成功。在漫长的 20 多年间，我们一直在“放”与“收”之间徘徊，未能摆脱“一放就乱、一管就死”的顽症。
近十多年来，政府管企业的体制在不断加强，每个企业头上都有相应的行政级别，央企已经成为一个专有名词，各类企业头上都有一个所有制标签分做体制内、体制外，政府和银行对其有亲有疏，政府把国有企业作为行使职能的工具，推进经济增长的抓手，承担社会职能的基本单元。而党政部门则分兵把守在企业之外管理着本该由股东会、董事会管理的人和事。结果企业与政府捆绑得很紧，有多元目标，缺乏活力，面对激烈的竞争市场往往力不从心，走出去有时也难以被国际市场所接受。
面对这种情况企业深感无奈，政府也倍感纠结。客观地讲，政企不分、所有权经营权不分等体制性问题几十年得不到解决，不是党和政府不重视，不是政策出的少和文件写得不到位。实践证明，政策性调整不能替代体制性改革。
时间已经过去 20 多年，现代企业制度如上的特征在企业中尚未普遍、完整地体现，导致政企不分、所有权经营权不分等基本问题还在困扰着我们。今天很多纠结和争论的原因就是后来对建立现代企业制度的初衷缺乏理解，主要精力放在了如何管企业、如何用政府的力量推动把企业做大做强，轻视了企业制度转型的重要性。
从某种意义上说，当前这一轮国有企业改革的主导方面已经不是“国有企业”的自身，而是在国家层面推进国有资产实现资本化。这次国有企业再改革的命题不是政府机构“如何改进对国有企业的管理”，而是由“管企业”转向“管资本为主”。这是十八届三中全会决定关于国有企业改革理论的重大突破，是当前深化改革重要的突破口。
